地方人大对审计整改情况开展专题询问
的监督功能探究
为贯彻落实党的十八届三中全会相关改革任务，2015年8月，中央全面深化改革领导小组审议通过并由中共中央办公厅转发了中共全国人大常委会党组《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，提出了可就审计查出突出问题整改情况报告开展专题询问等八项措施，这是解决困扰审计整改“纸上谈兵”问题的重要手段和举措。同年，全国人大常委会率先就《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》举行专题询问。之后，地方各级人大加快推进审计整改监督工作。但与其他主题的专题询问和审计整改监督的其他措施相比，专题询问与审计整改监督的结合少之又少，使人大对审计整改的监督明显缺乏针对性和实效性。本文从江苏省各级人大工作实践的角度，对现状和问题做一些分析研究，将专题询问监督功能融入人大对审计整改监督工作之中，探索提出一条致力于提高审计整改实效的工作路径。
一、地方人大对审计整改情况监督工作的进展和成效
中央意见出台后，地方各级党委、人大、政府及时建章立制，积极探索实践审计整改监督工作，取得了一定成效。从江苏省的工作实践看，主要体现在以下几个方面：
（一）广泛建立审计整改监督工作制度
省、市、县党委积极贯彻落实中央意见，出台了改进审计查出问题整改情况的实施意见，近年来一些地区党委审计委员会也相应出台了加强审计整改工作的相关意见。为落实各级党委要求，省人大和各地人大先后制定了关于审计查出问题整改情况的监督办法，政府及其相关部门也制定了推动审计整改的具体办法和措施，在制度建设层面推动形成对审计整改的监督合力。
（二）扎实开展审计整改情况跟踪监督
南通等市人大建立“同级审”问题台账，逐一督查，跟踪了解整改情况。南京、常州、盐城等市人大对审计查出问题较多的重点部门和单位的整改情况开展专题调研。无锡、徐州等市人大邀请部分市人大代表参与审计整改监督，提出意见建议。淮安人大运用典型案例分析，对照专项资金支出方向，跟踪资金问题整改。多数市县人大会同审计机关建立对账销号制度，逐笔核销已整改到位的问题。
（三） 全面转变审计整改情况审议方式
省市人大均改变了政府报告审计整改情况的形式，由以往的书面报告改为口头报告，并在会议期间安排分组审议。扬州人大明确规定由市长或委托副市长向常委会报告审计整改情况。宿迁人大在常委会审议期间组织开展了专题询问。多数市人大要求审计机关提交详细的问题清单、责任清单、销号清单，连云港等市人大还要求被审计单位提交更为详细的本单位整改报告，使查出问题和整改情况一目了然。
（四）探索实施审计整改效果满意度测评
省人大在常委会期间开展审计查出问题整改情况满意度测评，并委托各市人大对“上审下”问题整改情况进行跟踪监督。连云港人大在全省率先开展常态化的审计整改情况满意度测评，测评结果当场公开，报送市委、通报“一府一委两院”、向社会公开，并在各县区全面推行。目前，我省各级人大广泛开展了该项工作，对被审计单位落实整改的促动作用明显，整改到位率显著提升。
（五）切实推进未整改到位问题后续督查
南京人大召开问题整改不到位部门座谈会，分析困难，督促整改。扬州人大建立主任会议专题约谈政府及被审计单位主要负责人制度。连云港人大针对承诺整改和未整改到位的问题，组成督查组赴有关部门开展后续整改情况督查。后续整改情况监督的推进落实，基本完成了人大对审计整改情况的监督流程。
二、地方人大监督审计整改存在的问题及原因分析
在人大对审计整改监督的工作快速推进的同时，我们也看到，这项工作还面临一些比较突出的困难和问题，亟待去分析、解决。
（一）主要困难和问题
1、审计及其整改情况报告的内容不够完整
按法定程序，政府审计及其整改情况报告报告什么，人大常委会就审议什么，报告的内容和质量直接决定着人大监督的效果。报告的不完整主要体现在三个方面：一是审计报告内容不完整。对审计查出的问题，通常向人大常委会报告前先要向政府报告，而向人大常委会报告的情况会有所保留和过滤。二是移送问题整改情况较少反映。审计移送公安、司法、纪检监察机关和有关主管部门处理的问题，大都性质比较严重、影响面较大，但在审计整改情况报告中对处理情况不能充分反映，甚至往往被忽略。三是审计整改报告导向不明确。审计整改情况报告大部分是已经整改的问题，未整改的问题寥寥无几，尤其对整改不到位、应付性承诺整改等现象，更缺少分析揭示。
2、“重整改轻问责”造成审计整改的实效性不强
审计整改工作中，审计机关和被审计单位对审计查出问题分析得比较透彻，在落实整改和完善制度方面下了一定功夫，但对有些问题的责任人很少进行有效的追责问责，违法违规成本较低、教训不深刻，无形中造成了一些被审计单位主要负责人的责任意识和整改意识不到位，对人大常委会的审议意见几乎没有多大的顾忌，对审计查出的问题缺乏整改落实的主动性，甚至还存在“书面整改实际不整改、形式整改内容不整改、局部整改关键不整改”的现象，整改不实、屡审屡犯等现象时有发生，严重影响了审计监督的权威性。
3、人大对审计整改情况的审议质量不高
当前，各地人大常委会对审计整改情况的监督，过多依赖于听取报告、分组审议等会议期间的议题式监督，但是许多人大常委会委员都是在开会时才拿到审计整改情况报告，几乎没有时间进行准备，而会期又过短，要审议的内容又很多，根本不可能对审计整改报告进行认真审查。分组审议时，人大常委会委员对审计机关和被审计单位的询问往往浅尝辄止，针对性不强，或者只发表意见建议，不愿意提出质疑，审计过程存在程序化、走过场的现象。会后对未整改到位问题跟踪监督的重视程度不够，督查力度不足，有的地方甚至置之不问，对“审而不改”等问题缺乏硬约束。
4、实质性的人大监督手段运用相对较少
预算法、监督法赋予各级人大及其常委会多种监督方式，但在实际工作中刚性的监督方式很少被使用，经常在人大审查监督中使用的“询问”监督方式，往往陷于“柔性”的现实困境，无法实现其应有功能。部分地区探索试行的审计整改效果满意度测评，人大常委会委员在尚未充分审议的情况下就开始投票，甚至有的委员按照自己对被审计单位或其主要负责人的主观认识进行投票，使满意度测评未起到促进整改的应有作用。专题询问近几年才在一些地区试行，但与审计整改监督结合较少，且执行得较为宽松，质询、特定问题调查等更为少见，对审计发现重大问题的整改情况几乎很少进行专题调查，而罢免相关责任人从未发生过，直接导致人大对审计整改的监督缺乏刚性和实效性。
（二）原因分析
1、思想认识方面
一方面是政府及其有关部门对建立审计整改情况向人大常委会报告机制的意义缺乏深入理解和认识，甚至有的地方政府把审计机关当做审计整改工作的责任主体，认为整改不力是审计机关的责任。有的审计机关存在怕得罪人思想，怕给政府惹麻烦，对一些整改不力、屡审屡犯现象，不敢采取刚性举措或追究问责。另一方面是由于人大代表、常委会委员的思维惯性，即使法理上人大及其常委会是我国的权力机关，“一府一委两院”都要受它监督，但现实中人大代表、常委会委员在面对政府官员时潜意识里仍是不愿或不敢与其针锋相对。
2、制度机制方面
我国行政型审计模式的独立性较低，审计机关开展工作摆脱不了各级政府及有关部门和单位方方面面的干预，且这些干扰和影响的理由通常冠冕堂皇、公私难辨，影响了审计的效率和效果。审计整改的制度尚不健全，缺乏针对查出问题的跟踪督查、整改落实、处理处罚、检查成效等的有效机制和必要措施。尤其对移送问题的整改处理情况，涉及纪检监察、司法机关等，有的地方没有以制度的形式规定下来，审计机关不能及时得到相关部门的处理情况反馈，往往很难向人大报告完整的整改情况。人大对审计整改情况缺少前期跟踪调研，缺乏系统的审议监督工作安排，对如何进行审查、评议，对整改工作不力的，哪些情况需启动询问程序，哪些情况需进行质询等，也没有明确的制度和办法，缺乏较为完善的监督机制，造成监督工作制度化、规范化程度不高。
3、监督队伍方面
有效开展审计整改监督，对于人大常委会而言，无论人员编制配备，还是专业审计能力，都提出不小挑战。从人大专职组织机构和人员看，我国地方各级人大很少专门设置针对审计及其整改情况的监督机构，该项工作主要由各级人大常委会从事预算审查监督的工作机构承担。而地方各级人大的现状是，在预算审查监督工作不断拓展、任务持续增加的情况下，财经委或预算工委本就任务重、人员少，有的县区人大“一人委”的问题仍然存在，以现有人员数量、知识结构、监督能力，难以有效运用多种监督手段高质量地完成复杂繁重的审计整改监督工作。同时，地方人大常委会组成人员中，缺少熟悉掌握预算法和审计法等法律法规、精通财政审计业务的委员，审议监督审计整改情况的专业化程度不高，制约了审计整改监督工作深入开展。
三、专题询问对于审计整改监督的功能价值分析
专题询问始于2010年，是全国人大常委会在监督实践中的创新。2015年4月全国人大常委会办公厅制定《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，标志着专题询问向规范化和常态化发展。与询问相比，其针对性、组织性、权威性、公开性、实效性更强。在现阶段，专题询问作为一种“柔中带刚”的监督手段，与以问题为导向的审计整改监督相结合，将在人大监督效用上呈现强有力的功能价值，逐步解决上述困难和问题。
（一）专题询问能够有力提升人大对审计整改的监督实效
专题询问通过前期调研、问题选择、会议组织等，主题更集中、重点更突出、内容更具实质性，相比“听取和审议审计整改报告”更注重追问和解决问题，相比直接开展“满意度测评”更能使人大代表和常委会委员看清弄明整改效果，其与审计整改监督结合，将有效地督促政府及被审计单位更加认真地推进问题整改，大幅度提高整改到位率。
（二）专题询问能够迅速融入人大对审计整改的监督工作
专题询问能够具备监督权行使的应有之力，是全国人大自上而下的指导示范与地方人大自下而上的积极探索共同努力的成果。从全国和各地人大的实践来看，专题询问业已形成一套行之有效的运行机制和办法，取得了较好的监督实效，其实践经验可以有效运用到人大对审计整改监督的具体工作中，并能够迅速在各地人大推广。而质询、特定问题调查、撤职等一些重要的刚性监督手段在人大工作实践中极少运用，可供参考的成功经验和做法基本没有。
（三）专题询问能够有效搭建人大、政府和公众之间的沟通桥梁
质询等监督手段刚性较强，如果在审计整改监督中加以运用，政府及被审计单位的阻力会比较大，加上部分人大代表和常委会委员思想有疑虑等主观因素，推进实施的难度很大。而“柔中带刚”的专题询问注重前期与政府沟通，追求的是督促推进落实、加快问题整改，更契合当下的实际情况，提供了人大与政府之间面对面交流的机会，增进了对审计查出问题整改等相关情况的了解。通过公众旁听、媒体宣传专题询问，政府可以及时向社会宣传其政策思想和为民办实事等情况，争取得到广大社会公众的认可和理解，最终促进政府行政公信力的提升。
四、地方人大专题询问融入审计整改监督的路径
2020年1月，全国人大常委会办公厅印发《关于进一步加强各级人大常委会对审计查出突出问题整改情况监督的意见》，要求“进一步加强对审计查出突出问题整改情况开展专题询问的工作。具备条件的，可以推动专题询问常态化。”基于此，在地方人大己经积累了足够的专题询问实践经验的情况下，一套具体可操作的与审计整改监督相结合的运行规则，是各级人大监督权力规范行使所需要的。本文结合对审计整改监督的现状分析及专题询问的实践经验，从制度设计、专题谋划、组织询问、后置督办四个维度入手，探究地方人大如何在审计整改监督工作中融入专题询问的监督功能，以达到提升监督实效的目的。
（一）制度设计：建立健全法律法规和工作规范
建立常态化、更具操作性的制度机制，强化专业队伍建设，保证专题询问与审计整改监督的有机结合，发挥优势。
1、加快推进专题询问监督方式的法定化
目前全国和地方各级人大常委会开展专题询问工作日渐规范，出台关于专题询问法规的条件己经成熟。建议全国人大常委会在监督法中补充加入专题询问的内容，并出台相关规定，树立其权威性。人大代表和常委会委员要将其作为法律层面的要求，既要大胆行使，又要理性对待，更要善于运用、科学运用。
2、加快推进专题询问运行机制的规范化
研究借鉴成功做法和经验，制定专题询问的工作制度和办法，进一步规范问前调研的要求、专题询问的程序、现场问答的组织方式，明确相关单位的工作职责，完善审议意见的督办落实措施，健全专题询问的责任落实机制。同时，建立专题询问与审计整改监督相结合的工作机制，尝试人大相关专门委员会依法对审计整改情况开展专题询问，促进这项工作的规范化、常态化。
3、加快推进审计整改监督队伍的专业化
要在人大财经委、常委会预算工委下设专门的审计整改监督工作机构，增加人员编制，配备专业人员，加强业务培训，专职负责对审计整改情况的审查监督，同时，组建专家咨询委员会，探索与智库等第三方机构合作开展审计整改情况监督，以适应人大对审计整改监督的职能需要。
（二）专题谋划：拓展深化监督内容和重点问题
摸清审计查出问题整改的具体情况，并据以拟定专题询问的题目，为开展好专题询问奠定基础。
1、不断提升审计整改报告的完整性
克服审计整改情况报告内容不完整的问题，是有效开展专题询问、督促审计整改的基础。审计整改情况报告，不仅要与审计工作报告揭示的问题和提出的建议相对应，重点反映和评价审计查出突出问题的整改情况，深入分析整改不到位问题的原因，并提供单项整改结果和整改详细清单作为附件，还要反映被审计单位对审计移送处理问题的整改落实情况，以及纪检监察、司法机关等的处理处罚情况。
2、对重点问题开展问前调研和跟踪监督
人大财经委、常委会预算工委组织开展审计查出问题整改情况调研，深入了解实际情况，掌握了第一手资料，必要时，可以形成调研报告提交人大常委会参考。联合本级审计机关，对审计查出突出问题的整改情况采取听取汇报、实地察看、调阅资料、随机抽查等多种形式进行跟踪监督，并选取典型案例，深入剖析。必要时，对涉及下级政府的突出问题，根据问题的性质等情况，可以与下级人大常委会协同开展监督，实现各级人大监督工作联动，形成监督合力。
3、选择确定拟将询问的问题
以审计整改情况报告、前期跟踪调研和监督情况为参考依据，聚焦人大代表和人民群众普遍关心的热点难点问题、审计查出带有普遍性和倾向性的问题、屡审屡犯和整改不力的问题等，作为专题询问的备选题目。组织审计机关和被审计单位召开专题询问工作联系协调会，可以概括化地将可能询问到的内容告知需要应询的部门和单位，但不能为了专题询问过程的井然有序而提前泄露“考题”，切实转变重形式轻实效的监督工作作风。
（三）组织询问：着力提升询问质量和整改效果
“问”是专题询问的灵魂所在。要细化规则程序，有效组织对审计查出问题整改情况的专题询问，确保问到关键处、点到要害上。
1、听取和审议审计整改情况报告
人大常委会委员听取和审议审计整改情况报告，是做好专题询问的必要前置环节。地方政府向本级人大常委会作审计查出问题整改情况的报告，根据需要，人大常委会还可以听取存在审计查出突出问题的被审计单位的整改报告，分组审议期间，被审计单位负责人应当到会听取意见，回答询问，使人大常委会委员能够进一步摸清整改情况，对确定的题目再做深入细致的了解，为开展专题询问做好充分准备。
2、切实提高专题询问的问答质量
要组织召开专门会议开展专题询问，政府分管领导及其有关部门主要负责人到会应答。在询问过程中，人大常委会委员的提问要抓住审议整改报告中发现的关键、要害问题，不回避矛盾，如对回答问题情况不满意，要进一步深入询问，着力解决“追问少”甚至“零追问”的问题，力求在专题询问时有问有答，推动专题询问由“程序性”向“实质性”转变，促使被审计单位进一步提高整改实效。同时，要尊重常委会组成人员在专题询问中的主导作用，对于询问人提出的问题，答问人应直截了当、实事求是地做出回答，不走过场，现场不能答复或者不能充分答复的，应说明情况并于会后及时书面答复。
3、相应开展整改效果满意度测评
将满意度测评与专题询问有机衔接，进一步传导审计整改压力，强化审计整改责任。专题询问后，人大常委会应当立即对被审计单位提交的整改情况报告进行满意度测评。满意度测评应当遵循监督法等法律法规规定，列入人大常委会年度监督工作计划，紧紧围绕调研、审议、询问等监督工作中掌握的情况，实事求是、客观公正地进行评价。满意度测评的结果应当报送本级党委、抄送本级政府、向社会公开。
（四）后置督办：持续强化结果运用和督办问责
专题询问不仅在“问得好、答得好”，关键在促进审计查出的问题能够“改得好”，后续监督工作是专题询问“见疗效”的重要保证。
1、加大审计整改监督和专题询问的信息公开力度
要切实加大对审计查出问题及其整改情况的公开力度，积极拓展新闻宣传的广度和深度，及时将涉及审计整改专题询问的年度监督工作计划、整改报告、审议意见、政府研究处理审议意见情况报告等向社会公布，努力营造通过开展专题询问推进问题整改、推动意见落实的舆论氛围。必要时，可以邀请媒体共同对专题询问督办反馈进度实时跟进。
2、督促政府认真落实人大常委会的审议意见
要切实增强审计整改监督的实效，就必须落实好专题询问提出的审议意见。人大财经委、常委会预算工委应当在专题询问结束后及时汇总整理审议意见，提交政府研究落实，并要求在6个月内将落实处理审议意见的情况报告本级人大常委会。对整改不到位问题开展后续整改情况督查，一旦专题询问的审议意见得不到有效落实、达不到督促问题整改目的，可以适时启动质询、特定问题调查等更为刚性的监督手段，进一步加大督促整改的力度。
3、建立健全督办问责机制
把对“钱”的追缴和对“人”的处分结合起来，把执行国家法律法规的好坏与各单位的形象和利益结合起来，减少违法违规行为发生的几率，进一步强化审计整改成效。人大财经委、常委会预算工委要与纪检监察机关和审计、财政等部门建立审计查出突出问题整改工作联动机制，加强信息沟通和工作协调，监督和支持依法对审计查出问题的部门和单位进行处理处罚、对整改不到位的进行督查或约谈。
五、结论与展望
对审计查出问题整改情况开展监督，是各级人大深入贯彻落实习近平总书记对审计查出问题整改工作重要指示批示精神的工作举措。总体上看，经过多年来的工作推进，各地人大对审计查出问题整改情况的监督工作取得了不容置疑的进步，但由于主客观各方面原因，仍然存在一些困难和问题。本文通过功能价值分析，选择了专题询问这一“柔中带刚”的监督手段，从四个维度对其融入审计整改监督的有效路径进行了研究和阐释，力求从理论研究层面助推专题询问与审计整改监督的有机结合。然而，专题询问在具体操作上还存在一定的局限性，需要通过加强顶层设计、打破思维惯性、完善议事规则等方式加以突破，
深入实践和发展全过程人民民主理念。
市人大常委会预算工委 于伟
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