在深化司法体制改革过程中加强法检
“两官”履职监督的思考和建议
周成前 邱鸿浩
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就全面依法治国作出了一系列重大决策部署，对公正司法提出了新的更高要求。近年来，我市人大常委会认真贯彻落实习近平法治思想，紧紧围绕司法体制改革要求，在加强司法监督方面进行了积极探索，其中针对人大常委会任命的法官、检察官开展的履职评议成为司法监督的一项创新举措,市人大以及各县区人大立足各自实际不断创新推进此项工作。总的来看，“两官”履职评议监督工作探索了司法监督的新路径，丰富了人大监督的方式，自《连云港市人大常委会关于依法做好市人大常委会任命的法官检察官监督工作的意见》实施以来，我市人大常委会已对其任命的法官检察官基本实现履职评议全覆盖，取得了较好的监督成效。笔者结合人大司法监督实践，就地方人大开展“两官”履职评议监督工作谈几点粗浅认识。
一、开展法检“两官”履职评议监督工作的实践意义
履职评议作为地方人大在实际工作中探索“创造”出的一种监督方式，在省内外多地得到了运用。近年来，随着司法体制改革深入推进、群众对加强司法监督的呼声日益强烈，各地的履职评议对象也从主要针对政府组成人员逐步拓展到对人大常委会任命的法官检察官，应当说，这项工作的开展有着重要的实践意义。
1、开展“两官”履职评议是贯彻习近平法治思想的实践创新。党的十八大以来，习近平总书记在系列讲话中深刻阐述了全面依法治国的新理念新思想新战略新要求，形成了习近平法治思想，特别是就加强民主法治建设明确指出，“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。”这为各级人大开展“两官”履职评议监督工作指明了政治方向，提供了理论支撑。从实践看，地方人大常委会开展“两官”履职评议，既是支持和推动司法机关依法履职、公正司法，也是为贯彻落实习近平法治思想、深化法治中国建设搭建平台、创新抓手，是重视发挥法官、检察官在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用的表现。
2、开展“两官”履职评议是履行宪法法律赋予人大监督职责的应有之措。宪法、地方组织法、监督法、人民法院组织法、人民检察院组织法等对人大监督法检“两院”工作作出了明确规定。虽然履职评议作为一种监督方式在监督法中并没有直接的条文表述，但其实质仍属对法院、检察院的工作监督，是人大监督形式的延伸。实践证明，“两官”履职评议监督工作是人大行使司法监督职能的有效载体和有力抓手，它可以将权力机关的监督、人大代表的监督与人民群众的监督有机结合起来，将人大的法律监督、工作监督与对所任命人员的履职监督统筹兼顾起来，使人大对司法工作的监督渠道更加宽广、机制更加健全、内容更加丰富、形式更加多样，有益于推进人民代表大会制度的与时俱进。
3、开展“两官”履职评议是落实司法责任制、促进司法公正的必然要求。党的十九大报告强调，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。从现实情况看，“两官”队伍主流是好的，但也存在一些问题和薄弱环节，比如办金钱案、关系案、人情案的现象时有发生，对司法公信力造成较大损害。因此，人民群众、人大代表强烈要求各级人大加强对司法机关及司法人员的监督。长期以来，地方人大主要是通过每年人代会听取法院、检察院工作报告以及常委会听取和审议专项工作报告的方式开展监督，而对其任命的法官、检察官的履职行为监督较为薄弱。随着司法体制改革的持续推进，“两官”独立办案职权增加，司法公正需通过他们得以体现，离开具体的人，靠泛泛的、没有针对性的法律监督，工作难得实效，这从客观上迫切需要引入外部权威力量来强化监督。从这个意义上说，加强对“两官”履职行为的监督，是做好人大司法监督的最直接路径。
二、各地在“两官”履职评议监督工作上的模式探究
从调研视察、对外联系、网络查询了解的情况看，浙江、江苏、山东、湖南、河北等省的部分市、县（区）都开展了“两官”履职评议监督工作，他们结合自身实际，采用了不同的评议方式，收到了不同成效。依据评议主体，大致可分为四种模式。
1、常委会评议模式。浙江有关市县人大多采用此种评议模式，主要做法：一是制订履职评议监督工作方案，随机抽取被评议对象进行公示，接受民主测评，被评议对象开展自查，撰写履职情况报告；二是成立履职评议监督工作组，抽查被评议“两官”办理的案卷，开展个别谈话，旁听其庭审等；三是由评议工作组集体讨论被评议对象的履职调查情况，分别撰写履职调查报告，提出评议的建议意见；四是开展述职、集中评议，由被评议对象在人大常委会上进行述职，由常委会组成人员进行评议，并在常委会上对被评议对象分别予以满意度测评；五是整改落实，法院、检察院和被评议对象分别针对常委会的评议意见和测评情况进行整改落实，事后提交整改情况报告。这种模式的长处是：评议层次高，“两院”和被评议对象高度重视；履职调查比较深入，工作质量得到保证。不足之处是：有的常委会组成人员易根据被评议对象的述职打印象分，评议结果与被评议对象履职的实际情况、评议工作组的意见不相符。
2、主任会议评议模式。这种模式在制订方案、发动宣传、抽取对象、组织调研、撰写意见等方面与常委会模式基本相同，主要不同在集中评议阶段和整改落实阶段。此种模式由主任会议听取被评议对象述职，或者只听取“两院”或履职评议监督工作组的情况汇报，一般不进行票决，由主任会议讨论，原则上同意履职评议监督工作组的评议意见和对被评议对象的档次建议。事后，由常委会办公室根据主任会议的评议情况，向“两院”发送评议意见，由“两院”安排整改，有的另安排常委会听取“两院”整改落实情况汇报。这种模式的长处是：对“两院”和被评议对象的日常工作影响与压力较小；评议工作程序、方式相对简便，充分尊重了履职评议监督工作组的意见建议，评议结果相对客观。不足之处是：“两院”重视程度不一，评议容易形式化，社会影响力不大。
3、主任会议与常委会相结合的模式。这种模式应用较少，据了解，宁波市人大曾采用过。其前期制订方案、发动宣传、抽取对象、组织调研、撰写意见等与常委会模式基本相同，由履职评议监督工作组提出对被评议人员的评议意见与等次建议，提交主任会议评议；主任会议听取被评议对象的履职情况汇报和评议工作组的情况报告，讨论通过履职评议意见与等次；评议工作组到被评议人员单位向被评议对象当面反馈评议意见和等次，要求被评议单位和个人认真对照、分析整改，整改情况向常委会书面报告。这种模式的长处是：人大和“两院”领导重视，评议工作影响面大，评议结果相对客观。不足之处是：工作流程较繁琐，牵涉精力较多。
4、专委会或专业小组评议模式。湖南、浙江个别市、县人大运用过此种模式。主要作法是：由人大内司委或“两院”组织履职评议监督工作组开展调研、阅卷、评议工作，由人大内司委或履职评议监督工作组确定评议意见和档次，有的事后向主任会议或常委会报告履职评议监督工作情况。这种模式的长处是：程序简单，工作可浅可深，评议对象可多可少。不足之处是：监督的权威性不够，社会影响力不大。
三、我市“两官”履职评议监督工作的实践路径
我市人大最初借鉴浙江部分地区经验，采用“常委会评议模式”开展了首次“两官”履职评议监督工作，通过总结经验，结合自身工作实际制定实出台了《关于依法做好市人大常委会任命的法官检察官监督工作的意见》（以下称《意见》），首次提出“常委会评议+常委会委托评议”的“两官”履职评议监督工作模式，建立了新的工作机制，形成了自身特色。主要有以下几点创新：
1、评议全流程，不断加强监督机制建设。随着司法体制改革的纵深推进，法官的独立审判权和检察官的独立检察权得到有效保障。与之相适应，人大的司法监督工作也必须及时跟进、与时俱进，特别是在对拥有更多司法自由裁量权的法官检察官履职情况的监督上，需要增强针对性，提高规范化水平。经过多年的工作实践和考察论证，我市人大常委会制定出台了《关于依法做好市人大常委会任命的法官检察官监督工作的意见》。该《意见》规定了七项监督内容，集成了多种监督方式，既有对旁听庭审、评查卷宗等传统监督方式的继承与完善，也有对新监督方式的探索与尝试，形成了对“两官”监督的全流程、立体化、无缝隙监督体系机制。
2、评议抓重点，突出业务能力和依法履职。根据司法体制改革的要求和群众关注的问题，将“两官”贯彻落实宪法法律和依法公正司法的情况，任职期间本职工作完成的情况，执行市人大及其常委会决议、决定和审议意见以及办理市人大代表提出的议案、建议、批评和意见的情况，作为评议的重点，把人大对“两官”的履职评议与组织人事部门对“两官”的组织考察区别开来，既各有侧重，又目标同向，积极彰显人大监督的特点。
3、评议分类别，实现人大与“两院”互动。坚持人大对履职评议监督工作的主导作用，同时，实现“两院”在履职评议监督工作中的互动。延展履职评议形式，将其调整为市人大常委会会议评议和市人大常委会委托法官检察官所在单位会议评议两种方式，并明确市人大常委会的评议以正科职务以上人员为主，市人大常委会委托的评议以副科职务以下人员为主。为保证委托评议的工作质量，《意见》规定应安排部分市人大代表参加评议，并明确市人大常委会有关工作机构对委托评议工作进行全程指导监督。这样安排，一方面减轻了人大的工作量，便于集中精力抓重点；另一方面又发挥了“两院”的能动性，有利双方凝聚共识，形成合力。
4、评议添内容，提升系统性和可持续性。在现有履职评议监督工作所使用的调研方法之外，《意见》增设了代表选择性旁听“两个会议”（法院审判委员会会议、检察院检察委员会
会议）、建立“两官”任职履职情况资料库两项内容。在旁听“两个会议”上，根据最高法、最高检议事规则，对旁听事项进行了限定，规避涉密内容，将旁听重点指向参会法官检察官的议事水平，而非具体个案的决定，只旁听不发言，旁听后填写评价意见。在建立“两官”任职履职情况资料库上，其意义是为更好掌握法官检察官个人履职情况，方便持续监督，为其拟任新法律职务提供依据，亦为今后公开“两官”履职情况、接受社会监督打下基础。
四、进一步做好“两官”履职评议监督工作的思考
通过近年来的工作探索，笔者认为，人大在“两官”履职评议监督工作上取得了显著成效，但还有拓展的空间，表现在评议工作的程序有待完善，评议工作的制度有待健全，评议结果的运用有待强化等。
1、逐步完善评议工作的程序。规范的程序是保证履职评议结果客观公正的重要条件之一。履职评议的工作流程应当紧紧抓住被评议对象人选的产生、被评议对象履职情况的调查、集中评议这三个关键环节。在履职评议对象的产生上，可通过设置有职务“两官”和无职务“两官”比率，按不同岗位分别抽取，以此替代随机抽取或指令安排的办法，使被评议对象的选择更趋合理。在被评议人员履职情况调查上，应当综合运用民主测评、个别访谈、案卷抽查、问卷调查、绩效考核等方法，适时通过公开评议工作组电话、邮箱等方式收集社会公众意见，推动“两官”履职评议监督工作向社会公开。在集中评议时，要增强参加评议人员对被评议人履职调查信息的知晓度，适当增加集中评议现场的询问与答辩，提高评议结果的公正性。
2、不断提高评议工作的标准化水平。履职评议要防止出现“凭印象打分、靠职务说话”的现象，关键是需增加对被评议对象的量化评查，建立起相对标准化的考评体系。一是应合理设置履职评议的考评内容，注重岗位职责、职业素养、履职能力和工作绩效，特别要把办理人民来信、代表建议作为评议的重点内容，更多体现人大监督的特点。二是应设定评议项目的基本标准，根据岗位职责不同，把共性要求与个性要求区别开来，能量化的尽可能量化。三是应借用“两院”已有考评体系，使履职评议的考核与“两院”对工作人员的考核互为补充，促进“两院”考评体系的更新完善。
3、积极探索评议结果的有效运用。评议结果的有效运用是提高履职评议监督工作实效性的最佳途径。一是应加强沟通，达成共识。履职评议监督工作既要强调人大的主导作用，也应调动“两院”的工作积极性，应当发挥人大常委会和“两院”党组这两个领导的作用，打通人大监督与“两院”自我监督的渠道，及时解决好履职评议监督工作中存在的问题，推动工作向纵深推进。二是应注重衔接，严明奖惩。履职评议的结果应当与“两院”内部绩效考评和年度综合考核衔接起来，使其在“两官”评优评先、教育培训、职务任免、训诫处分等方面发挥出应有作用。三是应加强宣传，扩大影响。履职评议要注重挖掘优秀法官、检察官的先进典型和感人事迹，积极宣传司法队伍建设成效，培育法官、检察官的职业尊荣感，增强社会对司法工作的理解与支持。同时，要依法纠正司法工作中存在的突出问题，发现违法违纪线索的应当及时向监委移交，增强监督的刚性。
（作者单位：连云港市人大常委会监察司法委）
