灌云县人大常委会关于乡村振兴战略要素支撑情况的调研报告
吴宜鹏
党的十九大和中央农村工作会议提出全面实施乡村振兴战略。2018年，中共中央、国务院先后颁布了《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，为推进乡村振兴战略实施提供了理论支撑和战略思路，给我国农村发展带来了新的机遇和新的希望。习近平总书记强调，实施乡村振兴战略是一篇大文章，要统筹谋划，科学推进，并为乡村振兴战略指明五个具体路径，即推动乡村产业振兴、乡村人才振兴、乡村文化振兴、乡村生态振兴和乡村组织振兴。
近年来，灌云县委、县政府就“如何建设好产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的新型乡村，实现乡村五个振兴”重大课题，做了许多探索性工作。为更加全面深入了解乡村振兴战略支撑要素情况，深入探索乡村振兴的路径和方法，县人大常委会精心谋划，认真组织调研，重点围绕人才、土地、金融等乡村振兴战略要素
，先后赴县侍庄街道瓦房村新型农村社区、侍圩村新型农村社区、侍圩村豆丹文化产业园，杨集镇潮河村生态果园、潮河春晓农房改善项目，下车镇北部新城扶贫产业园，伊山镇灌云食（药）用菌产业园等地开展实地调研，详细了解项目进展情况。召开乡村振兴战略实施情况座谈会，认真听取县农业农村局、县自然资源和规划局、县委组织部、县政府金融办公室、灌云农村商业银行等单位负责人的情况介绍和意见建议。现形成如下调研报告。
一、乡村振兴要素支撑基本情况
（一）乡村振兴的关键要素——人才
近年来，灌云县纵深推进落实乡土人才“三带”计划，将乡土人才纳入重点扶持鼓励对象，以乡土人才“创？响灌云、智？富家乡”工作计划为蓝图，实施“香满灌云”四项工程，助力乡土人才创新创业。
1、拓展内培外引两条渠道，凝聚乡村振兴合力。实施“本土人才培育+在外人才回流”双轨并举，促进现有人才提质与新鲜才智输送实现良性循环，激活乡村振兴“动力引擎”。一是深挖本土人才潜力。在分类开展技艺技能和职业水平培训的同时，以政府购买服务等形式，与南通大学等高等院校合作，设立“培训飞地”，采取“订单”式培育，100余名乡土人才获得本科学历，年培育各类乡土人才2万余人次；将乡土人才纳入“灌河优秀本土人才”等县级人才工程评选，开展县级“乡土人才创业明星” 评选、“非遗进校园”“名师带高徒”等活动，举办创业电视大赛、创业产品展、创业风采摄影展，打造出一批灌云“名片”，先后有1名人才入选全国百名杰出新型职业农民，1人荣获“全国优秀农民工”称号，3家农民合作社入选国家农民合作社示范社，1人获评正高级乡村技艺振兴师，1人获全省“乡土杯”技艺技能大赛紫砂项目一等奖，省“三带”名人2人、能手10人、新秀24人，59人次人入选省市“三带”典型，58人获评县“乡土人才创业明星”， 106人入选县级人才工程，10人获评县技艺传承大师，2000余人成为小技艺传承人。二是鼓励返乡人才回流。实施“三返三创”专项行动，引导和鼓励灌商返乡创业、学子返乡创新、能人返乡创办，建立涵盖94593条在外人才信息的在外人才数据库；建立县级返乡创业科技园，在13个镇街工业集中区挂牌成立返乡创业园，为返乡人才干事创业提供厂房等基础设施和物流、招工等综合营商服务，培育返乡能人创业典型300余例，108个创业项目在创业园生根发芽，吸引5000余名灌云籍在外乡土人才返乡创新创业，为20余家企业协调解决经营资金4000余万元。
2、打造创新创业三级载体，提升破土而出动力。建立“初期孵化+中期示范+后期比学”三级阶梯递进机制，分类施策，逐级扶持，助力乡土人才做大做强。一是加强孵化基地创业培育。在全县镇街、园区设立23家“乡土人才创业孵化基地”，为乡土人才创新创业提供厂房场地及政策、金融、技术、培训、人才等支持，50余家“个体户”孵化成长为明星企业；放大2个省级众创空间及5个特色园区职能，“云海智？造”工场孵化高新技术小微企业，瑞普森众创空间重点孵化光电相关项目完善上下游产业链，物流产业园孵化物流配送企业，电子商务产业园孵化小微电商企业，大伊山旅游经济区孵化智慧旅游企业，农业园区、渔业园区孵化种养加合作社，形成“2+5+N”分类孵化格局。二是加强示范基地引领带动。全力打造一村一品牌、一村一特色涵盖第一、二、三产业的共计328家“乡土人才创业示范基地”，形成以点带面，各有特色，辐射全县的乡土人才创新创业新格局；实行“目标考核、能进能退”的星级动态管理机制，对60家高星级基地进行资助奖励，强化科技创新，对268家低星级基地进行技术帮扶，促进提档升级；建立国家甘薯产业技术体系灌云示范基地，举办现场观摩会，开展农技竞赛，提升甘薯种植带民致富能力；获批省级大师工作室1家，市“花果山英才工作室”3家，建成10家县级“乡土人才技艺传承基地”，10个县级“乡土人才大师工作室”，录制剪纸、太极拳、淮海戏、形意拳等技艺视频教学课件与视频，建立远程教育等适合农村学校教学的新模式， 30余人在市全民健身运动会上获得好成绩。三是加强乡村振兴项目展示交流。整合全县各类创业大赛资源，举办3届“创响灌云？群英汇”人才创新创业大赛，集中展示优秀乡土人才创业风采，开拓外地先进技术创意视野，通过中央及省市级媒体面向全国广发英雄帖，吸引来自省内外100余个项目及县内乡土人才50余个项目报名参赛，27个乡土人才项目获奖，10个项目投产达效，9个与灌云产业发展契合度较高的项目注册落户，其中涉及智能制造、节能环保、生态养殖等灌云籍在外人才项目3个；举办乡村振兴、健康食品产业、纺织产业等论坛活动，召开灌云农产品推介会，开展乡土人才成果展、乡土人才风采展等活动，全面展示乡村振兴成就。
（二）乡村振兴的重要载体——土地
1、编制实用村庄规划，留足“三生”发展空间。通过试点引领，确保有条件、有需求的村庄2021年底前实现规划编制全覆盖。同时，立足现有基础，留足生产、生活和生态“三生”空间，积极探索实践“多规合一”村庄规划理念，防止乡村建设“千村一面”，对暂时没有完成编制规划的村庄，严格按照县乡两级国土空间规划中确定的用途管制和建设管理要求进行建设。目前，我县初步建立具有县域特色的“镇村布局规划+村庄规划”乡村地区规划体系，全面完成全县镇村布局规划优化完善工作，为推进乡村振兴、实施乡村建设行动提供科学规划指导，整合村庄土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，更好的推进我县全域整治项目的实施，经过条田化土地整治，田埂被平整，零散农房被拆除，原来的荒地和分散在宅边、路边、田边等处被称为“四荒地”“十边地”的零散地块得到有效利用，土地收益和群众收入大幅提高。
2、助力农房改善项目，改善生产生活环境。自2019年苏北农民群众住房条件改善工作开展以来，灌云县实际规划建设农房改善项目项目16个，项目规划用地总规模1702.6亩，实际建设面积1702.6亩，涉及圩丰、南岗、图河、侍庄、同兴、四队、下车、小伊和杨集9个镇街16个行政村、32个自然村，总投资13.5亿元，总建筑面积63.5万m2、可改善农民住房3599套（户）。其中存量建设用地面积194亩，农用地面积1508.6亩，已批复农转用面积1508.6亩，占比100%，已完成16个项目的供地手续办理，供地面积1702.6亩，占实际用地面积的100%。目前，已动工项目16个，已办理工程规划许可证的16个，占已动工项目的100%，办理用地规划许可证的16个，占已动工项目的100%。其中侍庄街道侍荷园一二期和侍圩人家、小伊镇伊荷新村一期二期、杨集镇潮河春晓、南岗镇岭上仁家、图河镇图和人家、同兴镇枫情苑、圩丰镇丰泽园一期、下车镇石羊里以及四队镇隆腾佳苑、双龙花园、幸福里等14个新型农村社区项目建成，已分配新型农村社区1907户，入住农民1428户，结合进城入镇退出宅基地、规划村庄农民自建房和危房改造，2019年-2021年我县完成改善农村住房12167户，超额完成省下达10600户的农房改善总任务。2022年我县目标任务为改善800户任务目标，截止目前，已完成847户，已提前完成目标。入住新型社区455户，预计年底前年度入住新型社区在1000户左右。
3、实施集体经营性建设用地入市，推进产业融合发展。2020年，我县成功试点农村集体经营性建设用地入市，通过龙苴镇入市地块的成功操作，探索出符合灌云实际的集体经营性建设用地入市流程及操作要点。2020至2022年上半年已成功入市18宗地块，面积为1061.31亩，成交金额为13226万元。在当前土地征收为国有日益严格的背景下，我县符合征收条件的地块将越来越少，因此通过使用集体建设经营性建设用地的项目将越来越多，集体经营性建设用地入市将很快在全县各镇街推开，在为企业用地开辟了一条新路径的同时，也将极力壮大我县各村集体经济、促进了农民增收，保障了农村一二三产业融合发展，确保了乡村振兴战略的有效落地。
4、实施土地整治+惠民工程，加快促进乡村振兴。用足用活城乡建设用地增减挂钩政策，通过实施增减挂钩项目，将所获得的各类土地指标收益投入到农村，部分指标留作村集体产业用地使用，壮大集体经济，同时引入农业企业，实施规模化农业生产，确保农业发展，农民增收，农村环境改观，农村基础设施改善，实现农村的产业兴旺。通过挖掘政策潜力，用好现有政策，以指标交易为突破口，以改善农村居住环境为切入点，2020年完成两次增减挂钩节余指标交易，成交数量550.0亩，成交金额5.1089亿元。2021年交易增减挂钩指标200亩，金额1.7407亿元。2020年—2021年增减挂钩共建成3770.68亩新增耕地。
（三）乡村振兴的强大动力——金融
1、搭建银企合作平台。一是开展企业信贷需求集中排查，尤其是农村地区企业信贷需求集中排查。将排查出的企业需求推送至相关银行机构，推动银行机构逐一对接,为小微企业解决融资需求。二是多层次召开银企对接会议。结合乡村振兴、项目发展等工作，分领域、分行业、分地区召开多层次银企对接会议，先后开展中小企业园政银企对接、20强工业企业银企对接会、扶贫项目政银企对接、现代服务业协会座谈会等银企对接会议，电商专题对接会议，促进银企精准对接。
2、完善融资担保体系。积极贯彻落实《国务院办公厅关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》（国办发〔2019〕6号）和《江苏省人民政府办公厅关于充分发挥融资担保体系作用大力支持小微企业和“三农”发展若干措施的通知》（苏政办发〔2019〕77号）等文件精神，推动灌云县政府性融资担保体系建设工作，制定了灌云县政府性融资担保机构组建方案，以灌云县泰和融资担保有限公司为主体，通过泰和担保增资扩股方式，组建了灌云县政府性融资担保机构，灌云县泰和融资担保有限公司被纳入江苏省首批政府性融资担保机构名单。
3、加大信用贷款支持。县农商行构建阳光信贷服务长效机制，打造公开透明、规范高效、互惠互利的支农信用贷款，2020年已开展自然村的整村授信工作，共导入373808笔，授信金额179.8亿元，2021年一季度批量授信同兴7个村2141户；县民丰村镇银行推出“宿速E”线上信用贷款，截止2022年8月末，注册“宿速E”共计3298户，贷款余额2.67亿元。
4、支持农业农村建设。发挥农业发展银行政策作用，积极推动服务农业农村基础设施建设。2021年发放1.5亿元支持全县农房改善项目，让农民迁新居、住新房；0.9亿元用于全县农村污水处理设施改造，持续改善农村人居环境；发放5.6亿元对全县各乡镇废弃土地进行复垦，实现全县4000余亩土地集约化利用，推动农业增收；发放2亿元支持开发区城乡一体化融合，切实改善开发区园中村居民及企业的生产生活用水问题，为园区农民就近就业提供保障。灌云农商行常年坚持全县自然村的整村授信工作，并每年进行数据更新，截止2022年8月底对全县308个村整村授信23.14万户，授信金客额达180.82亿元。
二、乡村振兴要素支撑存在问题
（一）人才方面存在的问题
1、大城市对县区各类人才的虹吸效应愈发明显，扎根乡土，投身乡村振兴的原动力不足。灌云户籍人口103万人，从第七次人口普查数据来看，常住人口72.5万人，有30万人在外工作、生活，常住人口中老龄化较为严重，留守创业的人员学历层次不高，靠的大多是吃苦耐劳和一技之长，带来乡村产业做大做强存在先天瓶颈；从我县在外人才数据库数据分析来看，在外人才中，20-50岁中青年劳动力人群占比71%左右，在上海、南京、苏锡常工作、生活的人群占比60%左右，在市区生活工作的人群占比17%左右，从事行业主要以操作工、建筑工、机械工、纺织工为主，如何动员这部分成熟劳动力回流，带经验、带技术、带资金返乡投身乡村振兴，日益成为强化乡村振兴要素的关键之选、必由之路。
2、人才工作者跟踪联系服务人手不足、效率不高，分类培养、分级评价等体制机制难以得到有效落实。我县现有农村实用人才17848人，13个镇街中实际每个镇街只配备1名兼职人才工作者，平均1名人才工作者要服务1372名农村实用人才，在服务质量和服务效率上有所折扣。没有全时跟踪，分类培养和分级评价就缺乏依据，导致部分地方只能被动的接受即时任务，无暇对乡村振兴所需的人才发展进行长远规划，无法对人才和项目发展做好及时跟踪反馈实时服务。
（二）土地方面存在的问题
1、规划引领不足。按照坚持规划先行，突出规划引领，推进多规合一，确保乡村振兴战略顺利实施的要求，我县启动编制了部分村庄的村庄规划，但规划编制与实施中存在诸多问题，一是群众参与度不高，很多村庄多为留守老人与小孩，沟通困难，部分群众忙于生计，对本村规划不热心，难以取得有效的意见，各类程序和要求流于形式；二是规划易编难用，大部分的村民紧守分田到户的思想，不愿退出原有的空宅基地或空闲地，致使新建住房不断占用耕地，而老宅基地又不能盘活利用，使得规划编制后得不到实施，依然停留在原来的有新村没新貌的老农村状态；三是规划执行力不强，按规定村庄规划由镇人民政府编制报县人民政府审批后执行，但乡镇一级规划管理人员有限、业务水平不高，难以保障规划实施。
2、土地整治项目实施难度大。一是2021年以后，申报项目需使用第三次国土调查成果，全县可复垦开发的后备资源将大为减少，特别是一些投入低，易实施的地块基本没有，同时因资金跟不上，整村推进项目进度缓慢；二是国家坚持绿色发展理念，转变补充耕地方式，严格控制未利用地开发，切实保护生态环境，对河堤马道、坑塘平整复垦开发项目立项申报将影响很大，补充耕地形势会越来越严竣。
（三）金融方面存在的问题
1、金融领域涉及乡村振兴方面的人才建设薄弱，县域中小金融机构，既懂乡村振兴又懂金融管理及高新科技的复合型专业人才严重匮乏。
2、信息共享不足。涉及到数据安全等问题，很多部门相关数据难以共享，对金融机构推动业务开展带来一定困难。
3、治理结构存在缺陷，很多农业企业从家庭式、作坊式发展而来，缺乏长远的发展规划，存在运作模式不规范、管理能力较差、资信度低、抵押不足等问题，导致投融资双方缺乏互信基础，农业企业难以获得大规模资金来支撑产业快速发展，银行慎贷、惜贷。
三、乡村振兴要素支撑对策建议
（一）人才方面
1、制定乡村人才专项规划、建立健全鼓励激励、锻炼培养、定期服务、分级评价等体制机制，发展壮大农业农村各类人才队伍。将乡村振兴纳入年度“书记项目”，与扬州大学合作建立乡村振兴产业研究院，发掘整合特色优势乡村资源，制定乡村全产业链发展规划，加速推进城乡融合发展；建强现有芦蒿、豆丹产业研究院，建成从“地头”到“桌头”的全产业链科技支撑体系；完善返乡创业科技园功能，配套创业扶持等服务，出台返乡“绿色通道”实施细则，开展“最美乡贤人物”评选活动，引导更多在外能人返乡创新创业；打造电商直播产业园、衣趣小镇、甘薯小镇等特色载体，举办乡土人才创业大赛，持续开展星级示范基地评定、创业明星等评选活动，将家庭农场经营者、农民合作社带头人等纳入县级“131精英人才”培养对象，实现一村一特、一村一品、一村一星的村级典型带动效应；与党建引领、富民兴村相结合，由县财政出资设立“1000万元兴村富民贷款担保专项基金”，每年统筹安排扶持村集体经济发展专项资金1000万元，设立“扶持现代农业产业项目发展资金”，支持乡土人才创新创业做大做强，常态化组织乡土人才党性修养提升培训，组织乡土人才以多种形式庆祝建党百年，加强对乡土人才的政治引领与吸纳。
2、建议在省级乡土人才工程评选、资金扶持等方面向苏北倾斜，或设立苏北专项。苏南乡村经济条件较好，成效较高，在人才工程评选方面占有一定优势，苏北由于资源禀赋、人员资金等限制，人才项目难以做大做强，与苏南项目相比没有优势，同样一个项目在苏南可能是锦上添花，在苏北就是雪中送炭，可能关系周边农户的致富梦想。希望在省级乡土人才工程评选、资金扶持等方面，能酌情考虑苏北这些有成长性、有带动性的初创项目、小微项目和人才，给予一定的鼓励和支持。
（二）土地方面
1、统筹布局乡村振兴发力基点，按需推进实用性村庄规划编制工作。村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是今后一段时期乡村集体经营性建设用地入市等乡村振兴行为的规划支撑。做好当前村庄规划工作，首先是配合编制全域整治涉及镇的村庄规划编制工作的指导、审查和协助完成审批等工作。此外，根据全县乡村经济建设的需要，因地制宜，针对性地协助镇街有序开展有关村的村庄规划的编制工作，为镇街经济建设和乡村振兴提供规划支持。
2、围绕乡村振兴，精准实施各类用地政策。重点围绕省委提出的改善苏北地区农民群众住房条件的指示要求，按照“政府主导、多方参与”的推进模式，坚持规划引领、因地制宜实施、促进产业融合，充分发挥土地整治项目的综合效应。 以城乡建设用地增减挂钩为平台，与新农村建设和集中居住等相结合进行探索，从零星、零散地块向连片或整村推进，以点带面带动全县土地综合整治的规模化建设，持续开展好挂钩指标交易工作，确保交易不少于500亩，收益不少于4亿元。深化土地整治助力改善村容村貌和农民居住条件，努力实现农民安居乐业、乡村振兴发展，让绿水青山成为真正的“金山银山”。
（三）金融方面
1、建立民营和小微企业首贷、续贷服务中心。会同人民银行建立民营和小微企业首贷、续贷服务中心，为小微企业办理贷款业务提供一条快捷通道。组织9家银行轮流派驻员工进驻首贷续贷服务中心办理业务，同时本单位各设立一个首贷续贷窗口，面向全县小微企业提供特色、差异化金融产品，工作人员提供产品介绍、政策解读服务，企业选择意向金融产品，中心工作人员将企业申请发送至对应银行，各银行窗口进行“抢单”模式与企业迅速对接，实现“小中心，多窗口”的业务办理形式。
2、稳步推进富民兴村贷产品，实现县域全覆盖。在推进村集体在稻麦种植的基础上，试点子种培育、常规豆丹规模养殖、特色作物种植等，逐步延伸至工业发展，实现“农村包围城市”。
3、完善担保体系建设工作。尽快完成政府性融资担保机构增资工作，并推动积极贯彻落实《江苏省人民政府办公厅关于充分发挥融资担保体系作用大力支持小微企业和“三农”发展若干措施的通知》（苏政办发〔2019〕77号）文件精神，支持“三农”发展。
（作者单位：灌云县人大常委会办公室）
