数字技术赋能人大践行全过程人民民主的路径研究
江苏海
洋大学 吴价宝 郭高晶
东海县人大常委会 张海斌 徐艳丽
一、引言
2021年11月，党的十九届六中全会《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》把“发展全过程人民民主”纳入党的十八大以来党和国家事业取得的历史性成就进行总结。2022年10月，二十大报告提出，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”。以上可见，发展贯彻全过程人民民主是我国必须坚持长期要走的一条路。中国人民代表大会是践行全过程人民民主的重要制度载体和主要渠道。随着大数据、移动互联网、云计算、5G、区块链、物联网和人工智能等数字技术的冲击，人大亟待加快数字化转型，突破传统工作局限，创新工作方式，提高工作效能。人民代表大会数字化转型的目标是建设“数字人大”，“数字人大”是运用数字化技术、数字化思维、数字化认知对人大履职的机制、方式、流程、工具的全方位的覆盖。数字人大与全过程人民民主之间存在深度耦合和相互嵌入的关系，建设数字人大是发展全过程人民民主的重要突破口。当前人大的数字化转型还处于起步阶段，如何更好地利用新兴数字技术，加强和改进新时代人大工作，发展全过程人民民主，是数字人大建设需要解决的重要议题。
二、研究思路与研究方法
课题组遵循社会科学研究的逻辑，综合运用多种研究方法开展课题研究，首先运用文献研究法，对数字人大和全过程人民民主两个领域的相关文献进行系统梳理，从理论层面上探寻两者的契合点，其次运用调查法和访谈法，对连云港市人大和东海县人大领导干部和相关工作人员进行半结构化访谈，了解基层人大数字化转型的现状，把握数字技术赋能人大践行全过程人民民主所面临的困境，然后运用案例研究法，选择了江西人大和浙江人大作为研究对象，对国内数字人大践行全过程人民民主的典型案例进行剖析，归纳概括数字技术赋能人大践行全过程人民民主的内在规律。通过以上研究，本课题分析了在发展全过程人民民主背景下地方人大数字化转型面临的困境，总结提炼了先进地区的良好经验，尝试提出了数字技术赋能地方人大践行全过程人民民主的对策建议。
三、数字技术赋能地方人大践行全过程人民民主所面临的困境——以连云港市人大和东海县人大为例
课题组首先对连云港市人大和东海县人大领导干部、负责数字化转型的工作人员进行了半结构化访谈，以了解地方人大利用数字技术践行全过程人民民主的现状，重点调查分析数字技术赋能地方人大践行全过程人民民主所面临的困境，经过总结梳理，主要体现在以下几个方面。
（一）数字化建设碎片化、数据共享困难，尚没有形成平台型治理格局
在调研过程中，课题组重点摸底了地方人大信息化（数字化）建设情况。连云港市人大和东海县人大高度重视人大信息化建设工作，建成了人大官方网站、微信公众号、机关电子政务平台、人大代表履app和预算监督系统等信息化平台。然而，这些信息化平台入口不同，处于分散化状态，另外，相较于政府、公检法等部门的数字化建设，人大数字化进程比较滞后，加上传统部门信息条块分割且比较分散，数据交互困难不能直接跨越部门实现共享，相关平台和应用往往互不相融，因此各部门之间数据共享度不足、业务协同度不高、相应数字平台的功能作用也得不到充分发挥，以上问题一直是“数字人大”建设工作中的一个卡点。除此之外，新技术在数字人大领域的应用范围和深度不足，5G、人工智能（AI）、区块链等新技术的政务应用还处于探索阶段，数字技术赋能存在较大提升空间。数字化时代，平台型治理已经成为新的公共治理范式，数字技术赋能基层人大践行全过程人民民主也需要一个功能强大的数字人大平台支撑。由于地方人大数字化转型刚刚起步，数字化建设碎片化问题突出，数据壁垒还没有打通，尚没有形成平台型治理格局，目前的数字技术赋能水平达不到全过程人民民主要求。
（二）数字安全动摇全过程人民民主的发展基石
在调研访谈中了解到，不少人大代表和普通群众对数字技术缺乏足够信任，在当前公民隐私数据泄露比较普遍的背景下，人们对数字人大的安全问题存在较大担忧。综合访谈结果和课题组的理论分析，将该部分阐述如下：数字技术赋能人大践行全过程人民民主的前提和基础必然是安全问题。数字技术为全链条、全方位、全覆盖民主的实现提供了可能的新路径和新方式，随着数字技术广泛的应用于人大数字平台的公民政治参与中，将抓取数以万计的公民隐私信息，一旦这些隐私信息遭到泄露或者窃取，不仅影响人民群众使用数字人大的积极性，将对公众安全和国家安全造成巨大威胁。目前，我们在很多数字技术领域还处于初步探索研发阶段，一些关键核心技术还没有掌握，再加上数字安全相关规章体系的不完善，这些问题这不仅会影响我国推进全过程人民民主的建设的进度，而且会对我们民众使用群体埋下不容忽视的安全隐患。
（三）数字鸿沟侵蚀全过程人民民主的群众根基
在调研访谈中，课题组对“数字鸿沟”进行了专题探讨，多数被访者对此持比较悲观的态度。综合访谈结果和课题组的理论分析，将该部分阐述如下：全过程人民民主的实现依赖于广泛的群众基础，但是由于数字技术的发展不平衡和数字技术使用能力的差异，数字弱势群体有被进一步边缘化的风险，无法像其他公民一样行使个人的民主权利。随着数字技术的蓬勃发展和广泛应用，民主的实现形式越来越网络化、数字化和智能化，与之鲜明对比的是，穷人、老年人、儿童和残疾人等数字弱势群体，在理解和使用数字技术上存在诸多障碍。可以预见的是，随着数字技术的快速更迭升级，这种数字鸿沟将进一步扩大，数字弱势群体的知情权、表达权和参与权等诸多民主权利不能与其他公民一道被拓展，逐渐沦为数字时代的边缘群体。
（四）数商低下制约全过程人民民主的实施能力
在调研访谈中，课题组对地方人大机关工作人员、人大代表的数字能力进行了探讨。研究发现数字技术为人大代表的履职带来了机遇，也构成了较大的挑战。数字时代的即时性、开放性去中心化等特征打破了传统社会的信息的垄断和信息不对称性。数字治理背景下人大代表如何更好的履职和全心全意为人民服务是需要思考的重要课题。部分人大代表对数字技术持悲观态度，无法接受数字技术带来的变化，排斥数字化履职方式。还有的人大代表受制于个人能力不能熟练使用数字技术，较难适应网上参政议政、线上答疑解惑、沟通联系群众等，较少运用自媒体、微媒体等手段进行网络直播、建言献策、民意调查、监督政府工作等，影响了人民群众的政治参与度。特别是乡镇人大代表老龄化严重现象，运用信息技术能力比较薄弱，不容易掌握，导致难以跟上数字化应用趋势。在人大工作数字化推广应用中，需要多次“面对面”培训、“手把手”教学才能使代表基本了解和使用，导致平台应用能力不高。
（五）算法歧视破坏全过程人民民主的公正基因
在调研访谈中，课题组对人大机关工作人员、人大代表对数字技术作用和功能的认知进行了深入探讨，多数被访者认为不能将数字技术神化。综合访谈结果和课题组的理论分析，将该部分阐述如下：数字技术本身没有好坏，关键在于使用者的使用方式决定了数字技术的角色。正如美国科技史学家克兰兹伯格（Melvin Kranzberg）所言：“技术无所谓好坏，亦非中立。”数字技术的算法是由人类设计的，是一种可与被植入特定价值的科技产品。数字技术被设计之日起，就被嵌入了某种立场预设。因此，数字技术并不是天然价值中立的。由于用于训练算法的历史数据受到污染或存有偏见，比如算法中使用性别、民族等具有明显歧视性的数据。算法歧视可能较为隐蔽的方式进行，加上算法的非公开性和专业性，难以被人民群众察觉，从而背离了民主治理中的公平公正价值追求。
四、先进地区良好经验的总结提炼——以江西人大和浙江人大为例
除了对连云港市人大和东海县人大调查和访谈外，本课题组将目光放到国内其他先进地区，鉴于江西人大和浙江人大在数字化转型方面走在全国前列，以这两个典型案例为研究对象开展案例研究，总结了数字技术赋能地方人大践行全过程人民民主的实践规律，可对江苏省地方人大带来一定的启示。
（一）加强数字人大顶层设计，坚持统筹推进与集约建设
通过两个典型案例比较，第一，江西人大和浙江人大都非常重视数字化改革的顶层设计。数字人大建设是一个系统性工程，需要从省级层面通盘考虑，才能防止畸重畸轻、单兵突进，才能保证各项改革的相互促进、良性互动，形成推进改革的强大合力。为此江西省和浙江省都出台了相关政策文件，阐明了数字人大改革对全省数字化转型的意义，成立了专门的改革领导小组，明确了改革所涉及部门的职责，分配了改革任务，并规定了改革推进步骤和时间路线图，形成了数字人大改革的“四梁八柱”，为数字人大从理念到落地提供了坚实的制度保障。第二，江西人大和浙江人大统在加强自有公共数据资源的开发和建设的同时，并统筹推进人大数据库与人口数据库、电子证照数据库、自然资源和空间地理数据库、社会信用数据库和等公共数据库的互联互通，在平台的后端实现公共数据资源的跨层级、跨地域、跨系统、跨部门共享。在数字治理时代，数据是第一生产要素。与传统的电子人大不同的是，数字人大是基于数据驱动的，公共数据资源是最基本的数字基础设施，通过公共数据资源的共享共建，为数字人大更有效地践行全过程人民民主提供了可能性。第三，在数字人大建设前期，江西人大和浙江宁波人大都很早进行了信息化建设，存在很多就的信息系统和平台，比如官方网站、微信小程序、人大代表履职服务系统、人大监督系统等等，而数字技术的发展要求这些系统必须更迭升级，如何对待这些旧系统是数字化改革无法回避的问题。在改革过程中，江西人大和浙江宁波人大都没有另起炉灶，重新建设系统，而是采取集中整合的简约化建设思路，在最大可能保留原系统功能的前提下，将所有的原系统整合到新平台，这样不仅节省了数字人大建设的资金支出，还减少了改革的阻力，使得改革能够顺利推进。
（二）秉持“大平台、大系统”理念，构建广义性数字化整体型大政府平台
在这两个典型案例中，江西人大和浙江人大的数字化转型始终秉持“大平台、大系统”理念，首先是在人大数字平台构建方面，按照全省一盘棋的工作机制，统筹全省数字人大建设，注重系统性、整体性、协同性，打造了省市县乡人大一体化数字平台，为全省数字人大搭建了基本的数字架构。其次是遵循“全省一体、以统为主、统分结合”的的数字化发展原则，全省统一平台界面和技术标准，在确保架构的完整性、一致性、互通性前提下，保留可扩展的空间，地级市可以根据自身实际情况和需求开发特色应用，这样可以激发基层人大数字创新的积极性。除了构建人大本系统的数字平台外，注重与其他机关系统平台的互联互通，作为践行全过程人民民主的主要渠道，人大需要与多个部门（党委、行政机关、政协、法院、检察院等）产生业务联系，部门协同时有发生，然后传统的信息化系统并没有打通数据壁垒，造成了严重的治理碎片化问题。广义的政府可以被看成是一种制定和实施公共决策，实现有序统治的机构，它泛指各类国家公共权力机关。是国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总合，代表着社会公共权力。数字人大与党委、行政机关、检察院、法院和政协的数字平台的互联互通，形成了真正意义上的横向到边、纵向到底的广义数字化整体型大政府平台，为践行全过程人民民主提供了平台支撑。
（三）丰富数字化场景创新应用，推动全过程人民民主落地
江西数字人大和浙江宁波数字人大在践行全过程人民民主过程中，以人民为中心，从群众中来到群众中去，通过挖掘人大工作与数字赋能的结合点，从群众的实际生活出发，推出一批公众使用黏性高、应用效果好的高质量应用场景，推动全过程人民民主从理念变为现实。这里的数字化场景创新应用构成了一种新的管理范式，具体表现为：以不同的民主场景为载体，在发展中国特色社会主义民主使命和战略的牵引下，识别民主实践中存在的重要问题、难题和发展议题，乃至个性化需求，通过加强场景任务设计，实现民主流程与场景应用有机融合。在这一过程中，场景、战略、需求和技术四者紧密相联，互为促进，协调一致，是基于未来趋势与需求愿景，驱动战略、技术、组织、民主需求等创新要素及情境要素整合共融，突破传统模式瓶颈，创造新的民主实现模式，乃至开辟新的民主政治生活局面。这一管理范式覆盖了全过程人民民主的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等民主过程的所有环节，例如人民群众可以基于云平台场景应用在指尖上选举人大代表，基于数字民主协商场景应用与人大代表即时互动交流，基于可视化人大地图场景应用快速找到人大代表联系站。基于在线征询和智能立法场景应用，对物联网和传感器收集的公民行为数据，数字人大应用大数据和人工智能技术分析公民的行为偏好和情感倾向，辅助重大问题决策和立法。基于人大代表画像和人大代表联系站热力图场景应用，人民群众可以轻松实现对人大代表行为的监督考核。
（四）打造民主沉浸式体验，增强人民群众获得感
在践行全过程人民民主过程中，江西数字人大和浙江宁波数字人大在设计场景服务时，根据民众的反馈不断的调试优化，使得数字人大不断从“可用能用”走向“好用爱用”。江西数字人大和浙江宁波数字人大从群众的实际生活出发，推出一批公众使用黏性高、应用效果好的高质量应用场景。从民众反馈来看，这些场景应用设计非常接地气和人性化，注重双向互动交流，让人民群众对民主产生了沉浸式体验，增强了对民主的获得感。例如人民群众通过手机端实现在线选举人大代表，提高了人民群众参政议政的积极性。将传统的实体工作站搬到线上，人民群众很方便在屏幕中找工作站、在掌上联系代表，做到与人大代表沟通零距离。人大代表在履职服务与人民群众随时随地在云端交流互动，可以做到“点对点收集意见、一对一反馈，再以审议、表决、公布等全流程、全透明展示”。在民主监督方面，从群众发现问题→现场拍照上传→平台审核发布→人大受理转办→政府责令整改→市县乡快速处置→办理情况反馈，实现环境监督流程“全闭环”。利用大数据抓取人大代表履职行为，可一键生成智能代表画像、代表服务履职档案和人大工作站热力图，随时调取查看，一切工作行为都有迹可循。一方面，为代表履职提供精准支持，另一方面可以保证人民群众对人大代表工作监督透明度。
基于以上典型案例分析，本研究报告勾画了地方人大数字化转型践行全过程人民民主的实践逻辑图，直观形象地呈现地方人大如何通过数字化转型来践行全过程人民民主，详见图1。
图1 地方人大数字化转型践行全过程人民民主的实践逻辑
五、加快推进数字技术赋能地方人大践行全过程人民民主的对策建议
通过对连云港市人大和东海县人大的调查和访谈，再结合江西人大和浙江人大的典型案例分析，本课题基于相关理论提出了加快推进数字技术赋能地方人大践行全过程人民民主的对策建议。
（一）加强党对数字人大建设的领导，实现技术理性与价值理性相统一
人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。各级党委要把数字人大建设工作摆在重要位置，完善党领导数字人大工作的制度，定期听取人大常委会党组工作汇报，研究解决数字人大在践行全过程人民民众过程中的重大问题。支持人大及其常委会通过数字技术依法行使职权、开展工作，指导和督促“一府一委两院”自觉接受人大监督。党的各级组织、宣传等部门要加强同数字人大有关方面的协调配合，形成做好新时代数字人大工作的强大合力。各级人大常委会党组要认真执行党的领导各项制度，落实好全面从严治党主体责任。确保中国共产党人民至上，以人民为中心，人民当家作主的执政理念贯彻到数字人大建设之中，使得人大在数字化发展过程中不过于迷信数字技术，盲目夸大数字技术作用，做好数字技术伦理审查工作。实现技术理性与价值理性相统一，
（二）夯实安全底座，为提供数字人大提供可持续发展保障
首先要增强数据安全方面立法的操作性。应进一步细化数据安全立法的相关规定，尽快制定相应的配套实施条例和办法、指南，明确数据分类分级保护、数据安全风险评估、数据安全应急处置机制等方面的条件、标准和程序。创新监管方式，将数据安全监管与社会信用体系建设联合起来。其次，加强数据库的管理和安全防御措施，数据库中存储着大量的信息数据和关键信息，形成对数据信息的有效保护能够很大程度的提升工作效率；定期及时更新和检测数据系统的安全性能指标，及时修补系统存在的漏洞和缺陷。最后，加大对核心数字技术的科研攻关，逐步实现关键数字技术设备硬件和软件的国产化，为我国践行全过程人民民主制度提供技术保障。
（三）消弭数字鸿沟，扩大数字人大的受众范围
把建设数字包容社会作为数字人大发展全过程人民民主的重要目标。要引导广大人民群众适应数字化趋势，主动学习数字技术，不断提高数字素养，积极融入数字形式民主发展之中。针对老年人特点和使用数字技术的困境，加强数字人大的适老化功能配置。对于不能线上参与民主活动的群体，必须以线下方式作为必要的补充，实现线上线下相融合的多渠道民主发展模式。在政策上加大对数字基础设施贫乏地区倾斜，提高数字基础设施跨地区共享共建共用。出台更多的公益项目，加强对数字弱势群体尤其是基层地区人民群众的数字培训工作，使其能够快速融入到数字化民主的发展之中。通过消弭数字鸿沟，扩大数字人大的受众范围，夯实全过程人民民主的人民群众根基。
（四）提高人大数商水平，增强数字化履职能力
人大代表的数字素养决定了全过程人民民主的实施效能。一是加大数字化专业人才选拔和引进力度，畅通数字人才选任渠道，丰富选拔方式，培养既精通业务、又能运用数字技术开展工作的复合型人才。二是将数字人大改革建设列入各级人大机关领导干部和人大代表学习培训内容，建立普及性与针对性相结合的培训机制，不断提升人大系统工作人员的数字化能力。三是健全人大系统数字技术型人才的职业发展体系，建立多元化的岗位晋升通道和激励机制，建立数字技术人才职称评价制度，科学设置专业门类，畅通人才发展通道。
六、结论
当前，我国数字人大建设尚处于起步阶段，同时全过程人民民主是中国特色社会主义新的民主理念，是超越西方民主的高级民主形态，两者的发展存在耦合性和互嵌性，数字人大的发展为全过程人民民主落地提供了无限可能性。本课题通过对连云港市人大和东海县人大的调研和访谈，梳理了当前地方人大数字化转型践行全过程人民民主存在的困境，即数字化建设碎片化、数据共享困难，尚没有形成平台型治理格局，数字安全动摇全过程人民民主的发展基石，数字鸿沟侵蚀全过程人民民主的群众根基，数商低下制约全过程人民民主的实施能力，算法歧视破坏全过程人民民主的公正基因，然后对国内两个成功案例的研究，归纳概括了数字人大的实践逻辑，即加强数字人大顶层设计，坚持统筹推进与集约建设，秉持“大平台、大系统”理念，构建广义性数字化整体型大政府平台，丰富数字化场景创新应用，推动全过程人民民主落地和打造民主沉浸式体验，增强人民群众获得感，最后基于以上分析尝试提出了加快推进数字技术赋能地方人大践行全过程人民民主的对策建议，即加强党对数字人大建设的领导，实现技术理性与价值理性相统一，夯实安全底座，为提供数字人大提供可持续发展保障，消弭数字鸿沟，扩大数字人大的受众范围，提高人大数商水平，增强数字化履职能力。数字技术的更迭升级，使得数字人大建设不可能一蹴而就的，这是一个循环往复的过程，发展的问题需要在发展中解决，未来需要理论界和实务界共同的努力。
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