善用代表建议“重锤”

全力铸好发展全过程人民民主的“回音壁

在中央人大工作会议上,习近平总书记强调，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”，指出“要充分发挥代表作用，做到民有所呼、我有所应”。人大代表代表人民依法履职，提出建议意见是反映人民愿望和呼声的主要形式。如何把代表建议办理好，积极回应人民群众关切，保障全过程人民民主的实现，是新时代摆在各级人大和人大工作者面前的重要课题。笔者立足连云港市人大常委会换届以来的代表建议工作情况，通过现场调研、召开座谈会等形式，试图从建议提出源头、办理过程两个维度出发，探索进一步提升建议办理质效的路径和办法。现将有关调研情况报告如下。

一、基本情况

换届以来，连云港市人大常委会坚持以人民为中心的思想，高度重视代表建议办理工作，注重源头引导，强化过程跟踪，解决了一批代表关注、群众关切的热点难点问题，人民群众的获得感不断增强，为建设人民期待的现代化新港城贡献了人大代表的智慧和力量。五年来，代表们在大会上共提出代表建议1142件，与上届相比增长30.7%，数量一直处于高位运行，其中综合经济方面235件、城市建设方面201件，道路交通方面218件，社会事业方面228件，生态环保方面61件，政法其他方面199件。代表建议答复率实现100%、办成率达63.8%，代表初次满意率达98.7%。

十四届人大一次会议以来代表建议办理情况统计表

类别	一次 会议	二次 会议	三次 会议	四次 会议	五次 会议
建议件数	245	246	216	263	172
回复率	100%	100%	100%	100%	100%
办成率	65.7%	57.3%	51.9%	74.5%	69.2%
初次满意率	95.5%	98.8%	99.5%	100%	100%

（一）注重业务培训，建议提出质量 “高”。市人大常委会通过上下联动，力促代表能够提出具有全局性、符合规范性、富有群众性的高质量建议。一是强化履职能力培训。先后组织市人大代表初任培训班、人大履职培训班，邀请专家学者为代表讲授如何提出议案建议，让代表尽快掌握提出议案建议的要领和方法。组织市县人大人代联委同志赴全国人大培训基地，专题学习议案建议工作知识，提升专业水平，更好的服务指导代表提出议案建议。二是扩大政情知晓渠道。围绕经济社会发展的重大问题，开展会前视察活动，召开政情通报会，通报全市安全稳定、社会事业、城市建设、生态环境等方面工作情况，帮助代表掌握了解地方经济社会发展现状。通过提前沟通，摸清代表意图、想法，再以代表小组为单位或以专业代表小组为单位，对拟定议题开展有针对性的调研、收集资料、全面细致了解情况、集体讨论后提出建议。三是加大预审指导力度。人代会期间，代表议案建议经各代表团初审后，提交大会议案建议组预审筛选，符合要求后录入议案建议系统，对不符合要求的建议通知代表进一步修改完善或直接退回。

（二）注重机制创新，建议办理方式“活”。“一府一委两院”及其有关部门规范办理程序，创新办理方式，办理质量不断提高。一是压实办理责任。坚持完善两轮预交办制度、人大工作委员会对口把关机制，每年固定3月份召开建议交办工作会议，明确办理任务、办理期限和工作要求，基本上形成了“主要领导负总责、分管领导具体负责、办公室牵头协调、有关职能处室共同参与”的工作格局，层层落实办理工作责任。二是丰富办理方式。通过“走出去、请进来”，全面推行建议办理“前中后”与代表见面制度，不断改进建议办理方式。承办单位坚持召开建议集中办理工作座谈会，部分单位还采取“现场调研+座谈汇报”形式，让代表直接参与单个建议办理的全过程，提高代表对办理工作的参与度。三促进成果转化。注重吸收采纳代表合理化建议，并将其转化为具体政策的内容。比如，代表提出的《关于将产前诊断（筛查）、新生儿疾病筛查纳入政府买单的建议》，市政府牵头，主协办单位积极配合，在赴先进地区学习考察、调研论证的基础上，制定出台了《连云港市健康宝贝工程实施方案（试行）》。

（三）注重以上率下，建议督办合力“强”。坚持以督促办，整合资源力量，加大督办力度，推动办理取得实效。一是健全政府领导领办机制。分管副市长对建议实行领衔办理，分管秘书长作为具体协调人、政府督查室负责具体督办。年初与年度重点工作同部署、同安排、同落实，定期听取办理工作进展情况，及时研究解决办理过程中的问题。五年来，市政府领导领办代表建议共37件，建议办成率达75.7%、满意率100%。二是健全常委会领导督办机制。坚持每年选取一批涉及全市改革、发展、稳定方面的建议，由市人大常委会领导亲自牵头督办，常委会领导督办建议的引领示范作用得到充分发挥。五年来，市人大常委会领导领办代表建议共35件，建议办成率达68.6%、满意率100%。三是健全委室对口跟踪机制。充分发挥工作委员会的专业优势，人大有关委室在办理过程中负责对各自对口工作部门、对口联系单位承办的建议进行全程督办。此外，还将对往年B类重点建议和代表反馈评价“不满意”建议，组织开展“回头看”，在连云港电视台开辟“人大代表建议追踪”栏目，实行滚动督办、跨年督办，确保一抓到底，抓出成效。

（四）注重正向引导，建议考评效果“好”。市人大常委会充分发挥考核评议评优的正向引导作用，全力促进承办单位提升办理水平。一是充分发挥考核的“指挥棒”作用。将建议办理纳入全市绩效考核范畴，根据平时督办检查和联系代表过程中掌握的承办单位办理工作实际情况，对照办理情况考核评分表，逐项打分。为适应新形势的需要，适当加大建议办成率的分值比重，及时修改完善《市人大代表建议办理工作考核评分表》。二是充分发挥评议的“助推器”作用。每年从常委会领导督办建议中筛选3件开展评议，督促承办单位开展自查，成立评议视察组，通过走访座谈、听取汇报、察看现场、查阅资料等方式推动办理工作，最后承办单位向常委会会议作报告，常委会组成人员现场评议，并公布评议结果。三是充分发挥评优的“方向标”作用。每年按照10%比例评选表彰一批优秀代表建议，并以此作为代表评优、留任的重要依据之一。与此同时，加强对建议办理工作的宣传，李东红等代表提出的《关于解决环卫工人早餐问题的建议》，让主城区1300多名环卫工人吃上了免费“爱心早餐”，在省内外多家媒体报道，在全社会引起强烈反响。

二、存在的主要问题和成因剖析

代表议案建议作为人大代表为民履职的重要表现形式，近年来确实解决了一大批人民群众关心关注的热点难点问题，但不可否认依然存在一些问题需要进一步加以解决。

（一）从提出主体来看，代表建议缺乏“深层次”的调研思考。主要表象为：一是存在内容抽象笼统的问题。代表建议对基本情况述说不具体，或是建议内容不明确，只是笼统地提出问题，没有提出解决问题的路径，有的甚至语言表述天马行空、抽象笼统，不着边际，没有实质性内容。二是存在权限职责不清的问题。所提建议内容不在市级办理权限范围内，或是县区级层面管辖事项，或是省级以上层面管辖事项；个别建议甚至与现有的政策法规相悖，短时间内条件不可能解决；有些建议事项甚至是有关部门已经落实到位，代表不了解情况下提出的。三是存在立场站位不高的问题。所提建议还停留在本地区、本单位乃至小部分群体的小事、私事层面上，立足点不高、站位不高，没能从中心工作、群众普遍关注的难点热点问题出发提出建议，有的建议甚至是“拿来主义”。这些问题表象之下，深层次的原因是代表履职的基本功不扎实，缺乏提出高质量议案建议的能力；密切联系人民群众的程度不够，缺乏为民代言的责任感；投入到调查研究的精力不够，缺乏对情况的了解和深度思考。

（二）从办理主体来看，建议办理缺乏“全方位”的协调配合。主要表象为：一是办理“重答复”。办理不是在解决问题上下功夫，而是在答复件上下功夫，答复内容洋洋洒洒，大到宏观政策、小到局里工作，东拉西扯，就是不提具体内容落实情况，解决实际问题的实际行动更是没有。二是落实“走过场”。部分建议由于政府及其部门投资资金的限制，和部门未能及时将建议内容与年度工作、“十四五”计划等相衔接，从而导致一些代表反映的问题经常得不到有效解决，甚至出现相似问题代表年年反复提的现象。三是协作“欠主动”。涉及多个承办单位或部门的代表建议，个别主办单位和协办单位协作的主动性不够，主办单位牵头作用发挥不到位，协办单位主动配合意识不强，甚至出现相互推诿扯皮的现象。这些问题表象之下，深层次的原因是承办单位对代表建议办理工作的重视程度不够，认识上存在偏差，具体承办起来自然会有厌烦情绪，甚至把代表建议看作是信访件、是额外负担。

（三）从监督主体来看，建议督办缺乏“持续性”的跟踪关注。主要表象为：一是代表参与程度不够。代表提出建议后，在建议办理、督办、评议等环节参与度逐级下降，个别承办单位仍然没有贯彻落实市人大常委会要求的办理“前中后”与代表见面制度。督办环节，也仅是重点督办建议时邀请代表作为视察组成员，其他督办中代表参与办理较少。二是人大督办广度不够。代表建议办理中人大往往也只是通过抽查建议办理大户工作情况了解面上工作情况，还有就是采取重点建议督办评议，但是对具体每一件建议的全程跟踪关注不够，相关工作委员会的督办作用发挥还不到位。三是政府督查力度不够。承办单位自身往往仅满足于交办和答复，内部缺少自查机制。从政府督查来看，主动开展实质性督查少，缺乏对办理工作的跟踪、常态化监督，某种程度上使政府督查流于形式。这些问题表象之下，深层次的原因分为主、客观两个部分，主观原因显然还是各方未能把建议办理工作放到应有的高度，客观原因是无论是政府督查室，还是人大相关工作委室，人员编制太少，工作力量极为薄弱，就督查室而言现有工作人员3人，人大相关委室秘书处也多为1人处，开展督查工作自然力不从心。

三、加强和改进建议办理工作的思考

针对上述问题，通过深刻总结，广泛借鉴先进地区工作经验，就如何进一步加强和改进议案建议办理工作，助推地方经济社会高质发展，提出如下建议。

（一）树立“三个意识”，在提高政治站位上下功夫，推动思想认识“再深化”

人大代表、承办单位和人大工作机构是建议办理系统中三大主体，三大主体必须提高政治站位，深化思想认识，依法履职尽责。一是树立人大代表“政治责任”意识。人大代表肩负人民赋予的光荣职责，要站位政治立场，履行政治责任，切实展示新时代人大代表的风采。届初组织代表学习代表权利义务，铭记为民代言是代表应当履行的义务。届中，原选举单位要有计划的组织代表重温履职承诺，重读履职誓言，引导代表深入群众，联系实际，通过观察思考、调查和研究，为人民群众多提高质量的议案建议，做人民群众的合格“代言人”。 二是树立承办单位“依法办理”意识。通过建议交办会、办理推进会、工作通报会，加强建议办理重要意义的宣传教育，牢固树立议案建议办理无小事的理念，切实增强依法办理的政治自觉。与此同时，保持办理工作人员的稳定性，以保证建议办理工作的连续性。三是树立人大委室“主动担当”意识。人大常委会领导和委室要加强与代表的联系，及时了解他们对议案建议办理工作的建议意见，主动吸纳有价值的内容，加以改进工作。与此同时，要加大对办理代表建议工作的宣传，在全社会营造关注建议办理工作的良好氛围。

（二）强化“三项举措”，在细化服务保障上下功夫，推动建议质量“再提升”

代表建议质量的高低，客观上影响着办理效果，因此帮助、引导代表学习撰写高质量的建议至关重要。一是以培训“专业化”促质量提升。有计划的组织代表培训，邀请建议工作方面的专家领导，专题讲授建议写作模式及相关业务知识，印发优秀代表建议样本以供代表学习参考。以代表团或代表小组为单位，通过小型化、专业化的辅导讲座、论坛，邀请优秀建议代表传道授业，组织代表谈撰写心得感受、谈矛盾、谈困惑。二是以调研“精细化”促质量提升。除固定化的会前视察区域经济社会发展情况外，为撰写议案建议开展调研应该更富有针对性，可以围绕某一方面的拟定议题，以代表小组或者联名代表为单位开展深入调研，收集有关方面资料，详细问题情况。多人参与的调研，调研后代表相互之间可以开展研讨，交流意见想法，不断提升所提建议内容的深度。三是以活动“常态化”促质量提升。要坚持召开政情社情通报会，组织代表通过听取“一府一委两院”有关工作汇报，列席人大常委会会议，邀请代表参加市人大常委会组织的视察、调查、执法检查等活动，不断提高代表知政参政渠道。要坚持开展联系接待选民活动，广泛听取选民的心声，关注人民群众普遍关心的热点难点问题，使代表议案建议真正体现人民所需所求所盼。

（三）建立“三项机制”，在夯实工作基础上下功夫，推动办理责任“再压实”

“一府一委两院”要巩固现有办理机制，转变办理理念，拓宽办理思路，健全办理机制，不断提高办理实效。一是构建代表“三环节”参与办理机制。严格落实“三见面”制度，办前见面，详细了解代表提出建议的想法和目的，告知代表问题的现状以及预处理的办法和路径，达成办理共识；办中见面，通过现场调研、邀请参加相关工作座谈会等形式，让代表及时了解建议办理进展情况；办后见面，有针对性的回答代表建议，并征询代表意见，查漏补缺。二是构建“跨年度”滚动办理机制。建立届内本部门单位B类建议库，本年度内要对代表做好解释工作，列出解决路径和时间线路图，争取代表的理解和支持。B类建议下年度自动转入承办部门继续办理，与部门年度工作同部署、同推进、同落实，积极创造条件解决，切实做到一抓到底、抓出成效才退库，不断提高届内建议办成率。三是构建“挂图式”考核推进机制。承办单位制定内部处室办理代表建议的量化考核办法，进一步明确考核的目标、内容、形式、时限、责任与具体要求，挂图作战，明确办理节点，定期通报办理情况，年底组织专项考核，并将考核情况与处室评先评优、年终绩效、调级升职等内容进行全面的挂钩，切实通过办理工作的真考核，推动建议办理责任的真靠身。

（四）凝聚“三大合力”，在督查督办方法上下功夫，推动办理实效“再增强”

积极探索，创新建议督办工作方法，推动督办工作的制度化、规范化、科学化。一是善用政府“全链条”督查。政府督查室要建立完善“月督查、季通报、年考核”制度，交办后前三个月，逐月通过面上普查、重点抽查等方式，就有关单位建议办理落实形成督查报告；交办后一个季度，在本行政区域范围内通报对不按规定时限办结、不按交办通知要求办理的单位和工作人员。年底就承办单位办理整体情况给予评议考核，相关情况报党委政府主要领导，对弄虚作假、敷衍了事、互相推诿、不负责任、误时误事的要报送市委组织部、市监察委。二是善用人大“全过程”督办。在坚持重点建议督办、委室对口督办、代表参与督办制度的基础上，要创新工作方法，提升督办效果。人大委室要介入到办理的全过程，每月了解办理情况，并通过视频、电话、上门走访等方式与所提代表进行沟通联系，解答代表对建议的关注问题、倾听代表意见。重点督办建议筛选上，要加大对B类建议的关注度。探索建立代表联合督办制度，对连续两年内相同内容后者类似建议，组建联合督办组，督促推进办理工作。三是善用舆论“全方位”监督。交办会后第一时间，将代表建议内容、承办单位责任人员等情况，通过网络、报纸杂志等多种途径向社会公布，置于选民公众监督之下，保障群众知情权、参与权、表达权、监督权。对办理工作中的亮点、经验进行报道，推广应用；对建议办理不依法答复，办理不力，敷衍塞责，代表意见不满意的承办单位予以公开曝光，切实通过代表建议“阳光办理”，促使代表建议办理工作务实推进。

执笔：市人大常委会人代联委 胡志远 徐丹