构建多元纠纷解决
以连云港市海州区法院为例
当前，我国正处于社会转型时期，各种矛盾多发频发。而随着民众法治意识的不断提升，越来越多的人在发生矛盾纠纷时会选择诉讼的方式解决，这就使法院受理的案件数量呈逐年增长态势，“诉讼爆炸”的现象愈来愈明显。海州区法院每年受理案件数量在2万件左右，而该院的入额法官61人，案多人少的矛盾十分突出，这一矛盾在短时间内又很难从根本上解决。引入诉前调解制度，有利于案件繁简分流，合理配置司法资源，使法官有更多的精力放在疑难复杂的案件上；对于当事人来说，也能够快速高效地解决当事人之间的纠纷。
目前，海州区法院矛盾纠纷非诉化解工作已形成比较成熟的工作机制，化解纠纷成功率逐渐提高，诉前调解工作成效明显。本调研通过对诉前调解制度的理论研究和海州区法院实行诉前调解制度进行实证分析，提出完善与和谐社会相互动的诉前调解制度的合理化建议。
一、诉前调解制度的理论土壤
在传统的小农经济中，家庭自给自足，社会环境单一，邻里纠纷少，发生矛盾纠纷也愿意找族系中比较有威望的长老或是有知识文化的乡绅“评理”。但随着城镇化的发展，人口流动性增强，改变了社会环境，人们之间的交往方式也发生了变化，人们彼此陌生，距离拉大，相应的不信任感也不断增强，于是就有了空口无凭，凡事要签字画押，留个字据，交往方式的改变也影响了纠纷解决方式的改变。近年来，我国正处于社会的转型期，经济活动频繁，矛盾纠纷凸显，解决纠纷的方式也多诉诸于诉讼，这一方面表明人们的法治观念和法治意识不断增强，法治建设成效显著，另一方面，大量案件的涌现，使案件呈现井喷态势，法院案多人少矛盾突出，因此需要构建多元的纠纷解决方式。通过法律途径解决问题，也并不意味着调解、和解等非诉讼解决方式就没有了存在的必要，相反，这更是为合意解决纠纷提供了转型发展的契机，基于成本与效率考虑而选择合意解决纠纷方式的也大有人在。 所以，调解制度在我国有其存在的土壤，人们内心的大事化小、小事化了的宽容理念可以促进调解制度的发展。
二、诉前调解制度的问题探索与实践创新
（一）诉前调解制度的现实运行
我国立法对调解尤其是诉前调解的规定起步晚，仅仅对诉前调解概念进行了笼统的界定，操作性不强，并且在诉前调解其他方面的专门性法律规定也几乎空白，如诉前调解的范围不明确，诉前调解的主持人员不明确，诉前调解的时限不明确，调解协议的效力如何践行等等都没有做明确的规定。这些都是危害调解自治的因素，严重制约了当事人选择调解的积极性。
1.诉前调解的范围不明确，流程不统一
各级各地法院对于诉前调解没有设定明确的范围和统一的操作流程，实践中，有一些法院给与当事人主动权，由当事人自行选择是否进行诉前调解。另外一部分法院将主动权掌握在自己手中，除了法律明确不能进行调解的案件或者限定了适用诉前调解的类型案件，如婚姻、家庭、民间借贷等民事案件。诉前调解的操作流程也没有统一的流程框架，程序启动主体不明确，诉前调解的准备工作不明确，从而使得当事人对诉前调解产生误解，也间接地造成了后期转为诉讼程序的案件办理的阻碍。
2.诉前调解的时限不明确
实践中，因法院大多对诉前调解时限上的操作没有统一的规定，有当事人或者诉讼代理人对诉前调解持有抵触情绪，理由在于拉长了案件时间，增加了诉讼成本，造成了不必要的损失，或者调解人员久调不决，导致部分诉讼错过了最佳的审判时机，这有悖于诉前调解设立的初衷。
3.当事人对调解员及调解组织的不信任
调解中无论是调解员调解还是委托专业调解组织调解，人财物的耗费较大，但是很多法院并未在人员、经费和硬件上给予诉前调解充分的保障，诉前调解的调解人员的技术尚未有专业的培训，调解技能单一，大部分调解员面临年龄偏大、待遇偏低及流动性大的综合因素的挑战，又因调解率并未计入绩效考核奖励中，缺乏相应的奖励机制，调解人员对调解的积极性不够，导致诉前调解的积案较多
4.当事人对调解结果不确定性的担忧
很多人对调解存在误解，认为调解就是民间所谓的“私了”，调解协议达成，一方反悔，另一方寻求其他替代性纠纷解决方式乏力的状态下，不得不选择有强制力保障的法律诉讼。很多人由于对法律知识的欠缺，不了解调解协议的司法确认制度，最终又将案件提交法庭，请求公权力予以救济，造成时间和精力的浪费。
（二）海州法院的实践创新
1. 铺建“调”“裁”通道，实现诉前调解与司法确认一线贯穿
2019年，海州法院与区司法局合作，成立诉讼与非诉讼对接海州分中心，以“6+1+1”模式，精选6名业务熟练的驻院调解员、1名业务扎实的法官助理及1名工作细致的专职分流员组成工作团队，对于特定类型纠纷，在分流登记后、立案前，实行调解程序前置，由调解员先行诉前调解。运行中强化“前”“审”互动，铺建“调”“裁”通道。对于诉前调解成功的，实现诉前调解与司法确认一线贯穿；调解不成的，依法立案，实现诉调一体对接，既夯实诉前调解成效，也保证案件成功进入诉讼的速裁快车道。2020年3月以来，海州法院诉前调解共计收案 6004件，民事一审新收案件11903件，诉前调解案件占民事一审案件50.44%，有效减少诉讼案件增量，切实将矛盾化解的端口前移。
2.线上线下联动，提升矛盾化解智能性
利用“江苏微解纷”+“法润网格APP”等媒介，智能推进多元化解工作。充分发挥在线调解平台优势，当事人可根据自身情况，选择在线调解，双方在人民调解员的引导下，可在线填写相关信息、协商调解方案，通过电子签章系统网上签字盖章，并可在线申请司法确认。2020年3月以来，江苏微解纷共登记案件6004件，结案5413件，调解成功2028件。
自主研发“法润网格APP”，并成功召开“法润网格APP”启用暨矛盾纠纷多元化解工作开展情况新闻发布会。其中，外部功能对所有用户开放，包括法律咨询、快速链接、多元解纷、新闻消息模块，注册用户可通过APP进行在线法律咨询、纠纷处理等，并可在线阅读相关法治宣传、执行悬赏信息。内部功能则分为网格员、网格法官及网格律师三种角色，涉及网格纠纷调解、诉讼委托调解、文书送达、涉诉信访等模块，确保审务工作站、三级网格和基层网格的互融互通，形成点对点、线对线、网络全覆盖式的联络机制。目前，该平台注册用户已达2193人，登录次数7602人次，已成功登记入驻的法官律师共计424人。
3. 下沉基层网格，打造基层矛盾化解新阵地
多元推进“审务进基层，法官进网格”工作。借助基层治理阵地，建立符合街道特色的多元解纷格局，依托街道联络村居，推进“审务进基层、法官进网格”，设立14个审务工作站，全院86名法官、法官助理挂钩182个三级网格和667个基层网格，开展巡回审判、法制宣传，全面构建起覆盖城乡网络、企业单位等横向到边、纵向到底的司法服务网格体系。
三、诉前调解制度完善的路径探索
（一）建立调解前置和诉前分流机制
因诉前调解制度处于起步阶段，当事人往往对其抱着质疑的态度，而在实践中，当事人之所以排斥，是因为如果调解失败，增加的诉讼成本会给其造成额外的负累——主要是时间成本，归根结底是诉前调解与诉讼衔接的机制不完善，导致诉前调解在调解不成时不能保证当事人快速进入诉讼阶段。
对于物业纠纷、医疗纠纷、交通事故纠纷等适宜调解的案子，当事人发生纠纷未经调解直接向人民法院提起诉讼的，人民法院应当委派人民调解。例如对于物业服务企业为原告的案件，由人民法院诉讼服务中心向矛盾纠纷调解中心发送立案前委派调解函及相关材料，再由矛盾纠纷调解中心指派纠纷所在的街道（乡镇人民政府）物业纠纷人民调解委员会进行调解，这样就可以保证当事人在诉前能够及时找到合适的途径进行调解。
对于诉前委派调解，调解成功的，由调解组织向当事人出具调解书，当事人可就调解书向人民法院申请司法确认；调解不成的，调解组织应当及时复函人民法院，其中当事人申请立案的，人民法院应当依法登记立案。畅通诉前调解与后期诉讼之间的机制，最终让当事人的纠纷得到及时解决。
（二）做好司法宣传
开展丰富多样的宣传活动。将普法宣传、巡回审判作为“前沿阵地”，印制相关方面的法律法规或是宣传小册子等，以群众喜闻乐见的形式进行普法宣传。积极开展巡回审判、就地调解，组织小区业主、社区居民参加旁听庭审，引导涉诉当事人理性应诉，力争做到“审理一案、教育一片、化解一批”的效果。组织社区内的文艺才人，将典型案例以小品或是话剧的形式进行演绎，将观众带进情境中，从而达到普法的效应。
专业人士进行普法宣传。在立案庭内部专门设置诉调对接中心，由其负责诉前调解的督导和宣传；在诉讼服务大厅建立导诉台，设专门导诉员，通过发放宣传手册、播放宣传视频等多种方式，向当事人释明选择诉前调解的好处及优势，对诉前调解方式进行推介，提高诉前调解的导入率。
开展“法进千企”活动。充分利用微信、微博等互联网交流平台，在法院微信公众号设立“法进千企”栏目，及时发布涉企合同纠纷、劳动争议纠纷等法律信息，常规化开展法制宣传，实现司法裁判规则指引，提升企业风险防范意识，促进企业纠纷诉前化解与应对。
（三）配备调解力量
1. 设立专门机构。在立案服务中心设置人民调解室，由区司法局从政法机关退休人员中，选聘具有法律专业知识、热爱调解事业的人员担任人民调解员派驻服务大厅，对物业纠纷、婚姻家事、相邻关系、小额债务、劳务、消费权益保护、交通事故损害赔偿等案件积极开展先行调解工作。由立案人员初步审查，认为适合调解的，主动引导当事人去调解室调解。建立公益律师工作站，律师志愿者用专业的法律知识为当事人免费提供法律咨询、代写诉状、法律援助、协助法院化解社会矛盾等工作。
2．完善调解员绩效考核制度。为了激励调解人员积极进行调解，不仅要对调解人员定期进行相关方面的培训，还要制定一套科学合理的考评机制。将调解员调解成功的数量与工资进行挂钩，调解员可以在当事人的调解协议上签字，以对其调解的案件内容的合法性、自愿性负责。对调解不成功的案件，积极与立案庭进行对接，引导当事人及时立案，进入诉讼程序。对于进入诉讼程序的案件，要将调解记录整理齐全，做好台账，以供审判法官查阅和了解案情。
（四）完善调解协议的司法确认制度
现有法律表明人民调解协议自身的效力尚是一种“软效力”，即人民调解协议并不具有强制执行力，它有赖于人民调解协议的合同双方自觉履行。针对人民调解协议效力的“柔性”有余而“刚性”不足的问题，通过法院的司法确认，赋予有效的调解协议以强制执行的效力。
1．建立司法确认快速通道。当事人在调解组织主持下就纠纷达成一致意见，应当制作调解书，在调解书生效之日起30日内，双方当事人可以共同向人民法院申请司法确认。当事人申请司法确认的，可以由调解组织与法院对接，加快司法确认的速度。
2．设置对调解协议的瑕疵补救程序。人民调解组织要加强调解协议的规范性，为后续的司法确认减少工作量和不确定性，是司法确认制度得以应用、推广的前提。此外，法院应当设置对调解协议的瑕疵补救程序，有利于司法确认行为的规范，使法官在具体审查时具有依据。
