以人民为中心实现全过程民主立法的探讨
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出以人民为中心的发展思想，坚持一切为了人民、一切依靠人民、始终把人民放在心中最高位置，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，推动改革发展成果更多更公平惠及全体人民。今年中央人大工作会议，提出要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进新时代人大工作，不断发展全过程人民民主。设区市获得地方立法权后，作为最直接承接制定地方性法规与人民群众联系的权力机关，应当加强和改进新时代地方立法工作，不断发展全过程人民民主立法，实现以人民为中心的民主，构筑区域法治化发展之梦。
一、以人民为中心的法治意义
在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记强调指出，全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。以人民为中心作为习近平法治思想十一个核心要义之一，体现了对法治基础、法律目的、法律效果的深刻认识，是当代中国全面推进依法治国的重要思想指引。以人民为中心是习近平法治思想最为根本的内容之一，也是全过程民主立法的核心要义。
（一）立法中的人民主体地位
习近平总书记强调，坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程，使法律及其实施充分体现人民意志。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。这些重要论述，深刻阐释了我国法治和立法工作的本质特征和核心要义，深刻揭示了立法的价值取向和最终目的。从根本上阐明了为什么立法，为谁立法，立法为了什么这一重大问题，全方位进一步明确了立法工作的人民主体地位。
（二）地位的法理理解
地位与权利是两个不同的术语。在法学上两者的区别大体可以概括为五个方面：一是从主体上看，地位既可以指向某个个人，也可以指向某个群体，但权利一般指向的对象仅为生活中的个体。二是从内容上看，地位代表着一种人在社会关系中所处的位置，而权利则赋予一定行为的自由度，为行为人可据此自主行为的法律空间。三是从成因上看，地位受制于历史传统及文化观念，如“人民是历史的创造者”就是根据历史唯物主义对人民地位所作的根本概括。由此而言，地位具有恒定性，但权利则是法律衡量社会现实条件对人的行为的可能性的一种确定。四是从效果上而言，在权利中需要有权利拥有者实行行为，权利才具有实质的意义。人的地位并不取决于当事人是否行为，它是一种由法律进行的宣示，表明人在国家社会生活中的位置。五是从两者主次上来看，地位高于权利，权利源于地位。换言之，法律上规定的权利常常是为了保证人的地位的落实而确立的。
（三）人民为中心的基本法律制度
习近平总书记强调，“牢记初心和使命，需要通过最广泛、最真实、最管用的制度体系，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴作为制定政策的依据”。以人民为中心完善法律规范体系，增强法制在国家治理体系和治理能力现代化中的基础性作用，提升法治促进治理体系和治理能力现代化的效能，逐步实现国家治理制度化、程序化、规范化、法治化，是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。
我国宪法是以人民为中心的宪法，宪法第2条所体现的“一切权力属于人民”习近平法治思想强调，要坚持以人民为中心，全面依法治国必须坚持为了人民、依靠人民。其中，依靠人民是坚持人民主体地位的体现，宪法第2条的规定不仅意味着坚持“以人民为中心”就是坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。还意味着坚持“以人民为中心”必须“社会协同”与“公众参与”。一方面，必须释放社会力量，推进国家与社会的良性互动。另一方面，必须强化公众参与。公众参与是实践民主的重要方式，本质是宪法所赋予的参与权、表达权、监督权、知情权等公民权利的实践。因此，在习近平法治思想的指导下，通过法律制度拓宽公众参与的渠道和方式，建构完备的公共参与规则体系，以此实现全过程参与法治各个领域、各个方面。
“民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家，对发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度，对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展，对推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有重大意义。”民法典是民事法律规范系统化、体系化的完美形态，是市场经济的基本法，是社会生活的百科全书，是关系国计民生的根本大法。编纂民法典是完善中国特色社会主义法律体系，实现国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，它的颁布实施将开启民事权利保护法治化新时代。在立法思想上，突出“以人为本，立法为民”的价值理念，实现了对传统民法典的重大突破。传统民法典以“财产权”为中心，特点是“重物轻人”，是建立在“以物为本”的价值理念上，而我国民法典是建立在“以人为本”的价值理念上，其特点是“重人轻物”，是以人为中心的民法典，实质上是从“以物为本”到“以人为本”立法价值理念的根本变迁，要把民法典精神融入每一部地方性法规。
二、坚持以人民为中心推进全过程人民民主立法
坚持以人民为中心、充分反映人民的意愿，切实保障人民的利益，不断满足人民对幸福美好生活的期盼，是社会主义法治的本质要求，也是新时代立法工作的价值取向和工作重点。立法工作坚持以人民为中心，实行全过程民主立法，核心就是通过全过程民主方式，使法律法规体现人民利益、更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要。人民群众对美好生活的获得感、幸福感，有不少是通过法治、通过立法来保证和感受体验的。
（一）在立法工作中，要坚持国家的一切权力属于人民。坚持法律面前人人平等，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。尊重和保障人权，完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。正确处理权利与权力、权利与义务、权力与责任的关系，统筹兼顾不同方面的利益，从法律制度上更好体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。深入贯彻以人民为中心的发展理念，遵循以民为本、立法为民的重要原则，将以人为本、立法为民、保障民生的理念融入立法实践，以人民群众普遍关心的问题为重点加强立法工作，持续推进社会、民生、文化、生态环境等领域立法
（二）把维护人民的根本利益作为立法的出发点和归宿。立法是治国理政的制度建设，对于保障人民权益、实现国家的治理目标，具有基础性的作用。推进国家治理体系和治理能力现代化的良法善治并非抽象的，而是立足于人民需求，以人民利益为核心价值取向的良法善治。因此，在立法过程中要践行“以人民为中心”“立法为民”的理念，把实现好、维护好人民的根本利益作为立法的根本出发点和归宿。首先，保障公民的基本权利。通过立法来保障人民的政治权利和经济利益，保障公民的选举权、被选举权等各项政治权利，保障公民参与国家和社会事务管理的民主权力，保护好公民的合法财产。其次，要以问题为导向，积极回应人民群众的合理诉求和期待。在立法项目的选择确定上，要把解决人民群众最关切、与绝大多数人民群众的切身利益关系最紧密的现实问题作为立法的重点，让人民群众切实体会到立法对其合理诉求的回应、对其福祉的关注，从而赢得人民群众对立法工作的支持和增强人民群众对建设法治国家的信念。再次，要防止立法过程中部门利益或特殊群体利益的植入。在立法工作中，要防止个别行政机关借立法的机会扩大本部门的权力；在设定管理措施上防止只考虑行政管理的方便，而不惜增加社会的负担；要防止特殊利益群体通对立法施加非程序性的干预，设定妨碍市场公平竞争条款等，让人民群众真正感受到公平正义就在身边，切实把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实于立法的全过程。
（三）把人民有序参与作为提高立法质量的有效途径。推进科学立法、民主立法，依法立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。尊重人民群众的主体地位，依靠人民立法是坚守人民立场推进立法工作的必然要求和重要内容。察民情、重民意、纳民智，引导人民群众有序、有效参与立法活动，是提高立法质量的重要途径。首先，充分发挥人大在立法中的主导作用。不断改进和创新立法方式，努力发挥在立法工作中的主导作用，通过在法规立项、起草、审议和宣传方面加大工作力度，从而避免部门利益法制化和争权诿责，切实维护群众合法权益。其次，切实发挥人大代表主体作用。人大代表来自各行各业，与人民群众联系紧密，是人大联系群众的重要桥梁和纽带。代表们的意见和建议反映了人民群众的心声，应当积极动员、引导和培训代表高质量参与立法。再次，注意发挥社会团体在立法中的作用。社会团体参与立法活动相对于个体来说，在知识结构、情况掌握、意见表达等各个方面具有很大的优势，由其参与立法活动，有利于准确表达本群体的意见，有利于增加表达意见的理性，也有利于行政机关进行意见整合，从而提高工作效率。
（四）把接受人民群众的监督作为保证立法质量的重要措施。人民群众不仅是立法过程的参与者，同时也是对立法质量的监督者。《立法法》规定，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查的要求。除此以外，“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见”，这一规定从宪法层面为公众对立法活动的监督提供了制度依据。法律公布实施以后，并不是一劳永逸的，要随着经济社会的发展变化进行与时俱进的调整。为了保证立法质量，法律赋予公众对立法的监督权是非常必要的。公民、法人或者其他组织对违法不当、或不适应当前形势、或法律规范之间相互冲突的法律、法规或规章，可以通过提出废止建议、修改意见、或参与立法评估、或提请法定机关进行审查等途径表达意见和建议。国家机关应当认真对待这些意见和建议，对于合理可行的，应当按照法定程序对相关立法事项作出处理，以保持法制的动态统一。
三、连云港市以人民为中心保障地方立法全过程民主的情况
设区市的立法工作应当遵循“以人民为中心”，贯彻全过程民主立法，将以人为本、立法为民、保障民生的理念融入立法实践，以人民群众普遍关心的问题为重点加强立法工作，不断践行习近平法治思想以人民为中心的精神内涵，持续推进城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护领域立法，
（一）坚持党领导立法保障立法的正确方向。立法坚持党的领导，立法理念、思路、目的方面以习近平新时代中国特色社会主义思想为遵循，贯彻党的路线方针政策，贯彻以人民为中心的发展思想，把党的领导融入法规制度，确保立法始终反映党和人民的事业发展要求。连云港市人大在党领导立法工作中完成
“三个规定动作”，第一个规定动作是市委研究审定立法规划立法计划。立法规划、年度立法计划一律提交市委常委会会议审定。市人大在编制立法规划时在形成规划草案后专题向市委常委会汇报并通过。每年度的立法计划向市委主要领导汇报后，书面报请市委批准后实施。第二个规定动作是市委研究议定重大立法事项。起草、修改过程中的重要情况一律向市委请示，如在修改养老服务促进条例过程中，就住宅小区配套养老服务用房的管理问题、建立长期护理保险制度重大立法问题提交市委常委会研究审定。第三个规定动作是市委研究审核法规草案。法规案表决前一律报送市委审核把关。每部条例在修改较为成熟时，书面提交给每位市委常委书面征求意见，根据相关意见对相关内容进行修改，再提交二审，有力保证立法的正确政治方向。
（二）持续为市民美好生活提供法规制度供给。坚持人民立场建章立制，依靠人民民主追寻良法善治，加强制度供给造福人民，践行“以人民为中心”的立法指导思想开展各项立法工作。一是实行民生事项规划引领。编制五年立法规划充分保障民生，向全社会征集《2017—2021年立法规划》法规项目54件，其中县区人大22件、通过媒体向社会公开征集立法项目9件，保障了人发群众参与立法的权利。在已经制定的12部条例中，保障和改善民生、保护群众权益相关项目8件，占总数的75%，持续提高了人民群众获得感。二是注重特殊群体地方立法。面对全市60周岁老人已经达18.1%的实际，而全市养老设施及服务不能满足养老需要的情况下，推动制定了养老服务促进条例，加快完善养老服务体系，满足多样化、多层次养老服务需求，促进养老服务业健康发展。三是注重区域法规制度的完善性。通过制定市容和环境卫生管理条例、乡村清洁条例，实现城乡环境治理法治保障全覆盖。目前正在制定生活垃圾分类管理条例，小切口推进精细化立法。制定了海洋牧场保护条例、滨海湿地保护条例、海岛保护条例等涉海保护三部曲，为保护港城特有的碧海蓝天提供法治保障，充分体现了“两山”理念，为民生夯实法治的根基。四是在制度设计上力求人民利益为先。如在电梯安全管理条例中支持既有住宅增设电梯制度、海洋牧场管理条例的休闲渔船制度、农贸市场管理条例的农民在自产农产品销售区制度等，这些均从人民群众实际需求情况出发，为民所需制定的法规制度。
（三）不断丰富人民参与地方立法的方式方法。连云港市人大不断制定和完善人民有序参与立法的程序规定，进一步明确人民参与立法的途径和方式，市人大不断扩大公众参与立法过程，做到人民有所呼、立法有所应，凝聚人民意志和社会共识的最大公约数。
一是将民主参与程序法定化。连云港市地方立法条例的制定，以法定程序全方位保障了人大代表、立法咨询专家库、基层民主立法联系点、立法研究基地以及机关、团体、企业事业单位和其他组织、公民参加民主参与立法的权力，明确就相关问题做好座谈会、论证会、听证会、协商会等相关工作。
二是创新公开征求意见的途径。推进完善公布立法草案在传统报纸、新媒体的征求意见工作，挖掘新媒体潜力，文明行为促进条例通过新媒体向社会有奖征集修改建议，吸引全市24800人参加在线问答，500多位市民提出了文明促进方面的立法建议。在经过多番修改之后，保留了民意的“精华”，汇集了民智。
三是注重人大代表参与立法。秉持人大是代表机关的理念，注重从人大代表议案中研究立法项目，从代表议案中推动立法项目件，其中立法规划项目有3件为人大代表或政协委员提出。在修改中探索法规草案征求不同界别市人大代表的意见。认真吸收代表提出的意见和建议，把邀请代表参与立法活动同提高法律草案和审议质量结合起来。
四是充分发挥基层民主立法联系点的作用。基层立法联系点有力地彰显了新时代的民主立法、科学立法，也为全过程民主立法进行了有益探索。出台基层民主立法联系点管理办法，把到联系点征求法规草案修改意见作为必经程序，全市目前有基层民主立法联系点6个，每部条例在修改过程中均到2个以上联络点开展立法调研和座谈活动，听取最一线、最基层的意见和建议，直接了解人民群众的所思所想所盼，最终以一定形式经过法定程序体现在制度设计中。
五是注重与行业协会的沟通协调。提升公众参与立法工作的实效，最大限度凝聚社会共识，在制定旅游促进条例过程中，分别召开旅游协会、民宿协会等行业协会会议，面对面地座谈交流，倾听意见和建议，把惠民生作为地方立法工作的价值取向，掌握第一手资料，换个角度开展制度设计研究。
六是积极推进立法协商工作。加强与政协、统战等部门的联系，就有关法规草案征求其意见和建议，听取不同利益群体、不同阶层代表、不同意志诉求的各种声音，电梯安全管理条例、文明行为促进条例等5部法规开展了立法协商工作，取得了较好效果。
七是通过备案审查维护人民群众合法权益。随着《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》的实施，逐步加大对相关人大及其常委会、政府制定的、人民法院、人民检察院等规范性文件，对违法设置减损权利和增加义务的规范性文件进行严格审查，维护国家法治统一。
四、以人民为中心推进全过程民主立法过程中存在的问题
设区市的地方立法已经实施五年有余，要深入了解客观实际，科学分析地方立法过程中存在的问题，抓住热点难点，充分发扬民主，以问题为导向研究深层次原因，立符合实际的法，立有效管用的法，立百姓拥护的法，不断提升依法治理水平。
（一）过于依赖部门起草草案难以避免部门利益法治化。政府起草法规草案一定程度上来说缺少民意基础，更为注重的部门自身利益的考量。通过对全市目前已实施的法规草案起草情况来看，由部门起草或部门委托起草的占比相对较高约占83%，即使通过委托起草，实际情况也是采取由部门进行委托相关高校专家，起草的法规草案中融入了部门的相关意志。导致从立项、起草到提请审议的全过程,都存在着部门通过立法来争权推责、夺利扩权的问题。
(二)公众参与地方立法的机制仍不健全。人民群众不应该是法法规的被动接受者，而应该是立法的积极参与者。尽管市人大在法规草案征求意见和建议上作了一些努力，但仍存在人民群众参与立法的主动性不高，人民群众对参与地方立法具有一定的距离感；参与立法的深度不够，人民群众系统地研究法规内容比较难；参与立法的时间较短，一般局限于一审后的公告征求意见期间，公告期满后的参与者由人大选择确定，一定程度上反映出人民群众参与渠道较窄、机制不健全、不能合理表达等问题。
（三）普通民众和学者参与立法程度不够。地方立法大多向行政机关、行业单位、人大代表、立法机关所认定的立法顾问、立法专家征求意见，以及下基层调研听取意见。因立法仅向特定的人征询和听取意见，立法有时成为有特殊身份、特殊地位的人参加的特殊活动，有的真正关注立法的普通民众和普通学者，或者与立法有利害关系的，参与立法的机会不多。
（四）立法后评估未能充分体现保护人民权益。我市对部分实行两年以上的地方性法规督促部门开展了实施后的实施情况报告，但实施情况报告建立在政府部门开展实施评估，向市人大书面汇报实施情况，鉴于部门评估的局限性，视角基本从部门管理的角度出发，而从人民群众和执政相对人的角度出发，局限性比较大。市人大主动开展立法后评估还没有正式进行，对地方性法规是否切实维护了人民权益，由人民说了算的工作方法还相对滞后。
五、应对以人民为中心的全过程民主立法过程中存在问题的途径
党的十九大提出要坚持以人民为中心，中央人大工作会议提出了全过程民主，这对立法工作提出了新的要求， 在推进科学立法、民主立法、依法立法的基础上，作为设区的市的立法作为最低一级的地方立法活动更应该注重拓展人民有序参与立法途径，保障人民通过各种途径和形式，参加地方立法工作，尽最大可能吸收社会公众的意见和建议，为良法促进发展、保障善治提供保障。
（一）坚持在党的领导下充分行使地方立法权。坚持在党的领导下，紧紧围绕中央和省、市委的决策部署统筹谋划、扎实推动地方立法工作，使党的主张通过法定程序成为社会一体遵行的法律规范，保证党总揽全局、协调各方的领导核心作用。
（二）强化人大主导立法。在法规草案依托政府部门起草的途径基础上，探索人大委托高校、专家学者起草的方式，充分征求有关人大代表和政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的意见，邀请相关利害关系方全程参与法规草案的起草和修改工作。
（三）严防部门利益法定化。在“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法大格局下，正确处理好政府在起草立法草案过程中的权责利关系，在修改过程中要跳出政府视角，邀请更多人民群众，社会团体、行业协会等参与草案修改，使制度设计更显中立性，加大监督力度、明确法定责任，避免逐利避险、争权推责、揽功诿过。
（四）探索人民群众参与立法的广度与深度。探索委托新媒体参与法规草案征集意见模式，进一步通过创新公众参与方式，线上线下多元结合，拓宽公众参与的广度。探索推进立法工作进社区、进高校、进企业、进机关，强化公众参与的广度和深度。
（五）建立地方立法后评估的常态化启动机制。完善立法后评估的公众参与机制，要出台立法后评估办法，在立法后评估的过程中，遵循公众参与原则，使人民群众在立法后评估的环节中得到充分尊重，所提意见和建议得到有效关注。
执笔：市人大常委会法工委 刘刚
