关于加强新时代地方人大专委建设的调研报告
——以灌云县人大专门委员会工作情况为例
徐会传 潘东建 张再楼 孙玉成 孔庆宇
人大专门委员会是地方人民代表大会的重要组成部分，具有法定性、专业性强的特点，加强地方人大专门委员会的建设，规范专委会的设置、健全运行机制，是发挥地方人大及其常委会职能作用的重要支撑，是践行全过程人民民主的必然要求，是坚持和完善人民代表大会制度的需要，是新时代加强和改进地方人大工作的重要任务。
党的二十大报告明确指出“支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度”。党的十九大报告明确要求：“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。2022年3月，新修订的《地方组织法》第三十三条进一步补充细化完善了地方人大专门委员会的设置，规定“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。”专门委员会如何创造性地开展工作，更好地发挥作用，是各级人大及其常委会，同时也是各专委面临的重大课题。笔者从灌云县人大专门委员会建设运行的实践出发，对加强和改进新形势下专委会工作进行探讨。
一、工作实践及启示
根据地方组织法有关规定，目前，灌云县人大共设立3个专门委员会，2016年1月灌云县第十五届人民代表大会第五次会议设立法制委员会、财政经济委员会；2020年1月灌云县第十六届人民代表大会第四次会议设立社会建设委员会；各委设主任委员1名（由常委会工作机构主要负责同志兼任）、副主任委员1名（由常委会工作机构副职兼任）、委员3-5名（无专门编制）。近年来，灌云县人大各专门委员会以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻中央和省市县委人大工作会议精神，围绕县域经济社会发展大局，围绕群众关心关注的问题，认真履行职责，切实做好各项工作。仅近三年来，就先后协助开展立法调研10多次、开展执法检查9项，组织各类视察调研活动40次，督办代表议案建议、审议意见等50余项，较好地发挥了参谋助手作用，总体上适应了新时代县人大及其常委会依法履职的需要。从工作实践中可以得到以下启示：
启示一：只有加强组织领导才能保障专委依法履职
近年来，灌云县人大高度重视专委会建设工作，加强对专委会工作的领导，不断完善专委会的设置和组织建设，优选一批专业素养高、履职能力强的年轻人大代表充实到专委会。制定出台了《灌云县人大专门委员会工作规则》《议事规则》等文件，对专委履职责任、履职行为、履职纪律等方面作出了明确规定。同时，建立了专委会主任向常委会主任会议述职、专委会例会、专委会活动报告、专委会主任联席会议等一系列制度，通过职责细化、压力传递，有效推动和保障了专委会工作的制度化、规范化、程序化。
启示二：只有注重监督实效才能彰显专委工作效能
监督议题要精准。增强监督工作实效，首先研究监督什么，然后才是怎么监督的问题。近年来，灌云人大各专委在谋划监督工作计划时，注重聚焦党委的重点工作、事关发展的大事要事，增强监督的“高度”；注重把涉及人民群众根本利益的事项作为监督重点，增强监督的“温度”；注重将议题选择与推动“一府一委两院”的工作目标落实相结合，增强监督的“契合度”。做到精当选择项目、精细做好工作、精深求得实效。
监督措施要多样。地方组织法规定了专委法定开展的7项工作，其中重点是如何做好监督工作。灌云人大各专委从工作职能出发，提高监督工作组织程度，不断改进监督形式，拓展监督领域、健全监督机制，发挥叠加连环效应，实现由单一监督向综合监督、表层监督向嵌入监督转变。如法制委在开展《殡葬管理条例》执法检查时，发现由于公墓建设滞后，散葬乱埋乱象随处可见，不仅占用大量土地资源，群众十分关切且意见集中。建议常委会针对政府这一“慢作为”，启动了“工作质询”，让监督长出“利齿”。县政府随即采取有效措施，新建了18处公益性公墓，并组织多部门开展散葬乱埋专项整治，收到了良好的社会效果。
监督效果要彰显。开展监督工作要坚持问题导向，跟踪问效是监督工作的“最后一公里”，跟踪问效不到位，就可能造成监督工作前紧后松、甚至不了了之的现象，也就很难检验监督成效。例如，民生实事项目人大代表票决制作为践行全过程人民民主的一项创新实践，真正做到了让代表“点单”、政府“做菜”。在实际工作中，社会建设委员会立足于实事办好、好事办实原则，主动加强与政府及有关部门的联系对接，制定出台《民生实事项目实施情况监督工作方案》，通过采取“四级人大代表联动、县人大社会建设委与党委重大项目督查办联动、县人大常委会各工作机构联动、平时监督与年终评议联动”的方式，注重对民生实事项目实施的全过程监督，最大限度实现了过程民主和成果民主的有机统一。对一些关系全局的重点难点问题，连续监督不停歇，一督到底、督出成效。比如，优化营商环境工作，财经委员会从2019-2022年连续四年听取审议相关工作报告，并组织开展一次专题询问，目的就是为了通过持续发力，助推全县营商环境不断优化提升。
启示三：只有充分发挥代表作用才能激发专委工作活力
一方面，注重拓展代表的参与度。人大代表中有一批有经验的党政领导干部，有一批各行业人才，有一批接地气的基层工作者，是一个综合性“智库”。灌云人大各专委积极用好这一“智库”，主动加强与人大代表的联系，注重发挥代表的主体作用。
通过常态化邀请代表参加专委组织的视察调研、执法检查、询问质询、工作评议等活动，拓展了代表参与专委会工作的广度和深度，发出人大代表的声音。如灌云人大在全省创建了第一个“县人大代表议事室”，议事活动主要以县人大专门委员会“集中议事日”形式开展，先后针对县检察院落实认罪认罚情况、医疗保障、预算执行、自来水水质下降、交通基础设施维修等工作开展专题议事，听取代表意见建议，会后以《议事专报》形式将活动开展情况报县人大常委会主任会议审定，并根据研究结果交“一府一委两院”办理。
另一方面，注重回应代表的呼声。提出议案建议，是法律赋予代表的重要权利，也是代表反映民情民意的重要渠道。而研究办理代表建议、批评和意见，负责有关建议、批评和意见的督促办理工作是专委的一项重要职责。对代表提出的议案建议，灌云人大专委都高度重视，认真审议或研究，提出审议结果或处理意见的报告，并作为制定监督计划的重要依据。例如，2021年1月，县十六届人大第五次会议上，王向东等12名代表提出关于《关爱空巢老人的议案》，大会主席团决定交由县人大常委会审议决定。根据主任会议研究，社会建设委员会负责有关工作的调研并提出处理意见报告，决定将该议案交由县政府办理。在办理过程中，社会建设委克服“文来文往”“重诺轻行”的现象，督促承办单位拿出实实在在的举措，充分听取代表对办理工作的意见建议。县政府先后出台《关于进一步规范灌云县政府购买居家养老服务工作的通知》《灌云县养老服务指导性目录》和《灌云县社会办养老机构补贴资金管理办法（试行）的通知》等相关文件，建立了县养老服务联席会议制度，有力增强了议案办理工作的效果。
启示四：只有坚持守正创新才能拓展专委履职深度
《地方组织法》等法律法规对专委会工作的内容作了明确规定，但具体的履职程序、工作规范未做出统一规定。灌云县人大各专门委员会在严格遵守相关法律法规的前提下，不断探索专委会履职的形式、履职的方法路径。比如，法制委员会创新建立“三清单一报告一评议”执法检查工作机制，着力提高执法检查实效性，保证相关法律法规在我县的有效实施，充分彰显“法律巡视”利剑作用。同时，在坚持不干预司法机关独立办案的原则下，探索实施对县法院审判工作的“嵌入式”监督和对县检察院司法检察职能的“叠加式”监督，推动公正司法。先后向县“两院”提出意见建议60余条，推动了司法救助、交通事故民事纠纷处理、打击“套路贷”等一批司法为民措施的落实，形成了灌云人大特有的“司法监督模式”。财经委员会适应“审查重点向支出预算和政策拓展”的新要求，运用预算联网监督系统，推行“三三一模式”，拓展人大预算审查监督的广度和深度，做到既从专业化的角度审视，做到审得深、查得准；又从大众化的角度解析，让代表看得懂、弄得清。
启示五：只有加强自身建设才能提高专委履职水平
县人大各专委始终做到坚守政治信仰、站稳政治立场、把牢政治方向。深刻领悟“两个确立”的决定性意义，在学思践悟中提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。严守政治纪律和政治规矩。及时传达学习习近平总书记重要指示批示精神、中央和省市县委重大决策部署以及常委会党组工作要求，并结合实际认真抓好贯彻落实；严格执行请示报告制度，每年至少向常委会党组作一次全面报告，履职过程中的重大事项、重要情况也做到及时请示报告。积极引导各专委组成人员以学促思、以思促行，制定相关学习制度，充分利用“县人大代表图书室”这一平台，深入学习宪法、监督法等法律法规，增强宪法观念和法治意识，培养善于运用法治思维和法治方式推进工作；认真学习人大履职业务知识，熟悉掌握人大履职行权的方法路径，努力成为人大工作的行家里手，在学习与实践中不断提高履职能力和水平，不断适应人大工作的新要求。
二、存在的问题和不足
体制机制不健全，导致“有章难循”。一是法律层面的缺陷制约了专委会的建设。地方组织法只规定了专门委员会的具体工作范围，而未提到工作方法及议事规则等内容；1999年2月，江苏省第九届人民代表大会第二次会议通过了《江苏省人民代表大会专门委员会工作条例（试行）》，对专委的组织机构、工作职责、议事规则作了规定，至今没有进行修改完善，也已经无法适应新形势下人大工作的需要。二是专委会职责划定笼统。从工作实践看，地方组织法及其他法律规定的专委会职责过于笼统，没有细化，无法适应专委会充分履职的需要。三是工作程序规范性不强。相关法律法规对专委会履职的程序缺乏明确具体、可操性的规定。县级人大虽然在专委工作规范上作了一定探索创新，但制定的工作规则、议事规则等都较为原则，缺少可操作性、系统性，致使专委的工作程序与工作方式等难以统一，制约了专门委员会职能作用的充分发挥。
工作职能不清，导致“取而代之”。《地方组织法》第30条规定，各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。但在工作实践中县级层面的专委会在人代会期间很少甚至没有向大会提出过议案、建议和审议意见。《地方组织法》第53条规定，常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。由于法律法规未对常务委员会的工作机构职能作出规定，在工作实践中，出现专门委员会和工作机构之间常出现职权交叉、分工不明。特别是专门委员会设置较少的地区，工作委员会的职能大多超出其职责范围，存在工作委员会代行专门委员会部分职责的现象，造成法律赋予专门委员会的职责未完全履行，致使专门委员会的法律地位受损。
人员构成不科学，导致“专而不专”。专门委员会最突出的特点就是“专”，组成人员“少而精”，专业优势明显。但在县级层面专门委员会组成人员最突出的问题体现在以下三个方面：一是专委人数不足，专委会成员来自本级人大代表，由于受代表数的限制，来源单一，在选配专委会组成人员时比较困难。二是专业优势不突出，专委会组成人员大部分来自党员干部、一线群众、企业家等各行各业代表，而非立足工作上的专业化考量。三是工作研究不深。县级人大专门委员会委员多是兼职，精力不足、专职不够，因此在履行职责、开展工作时缺乏主动性，研究思考、谋划推动专委工作不深入、不及时、不经常，履职形式单一，缺乏创新性和灵活性，导致履职成效打折扣、履职实效不明显，难以成为实质上的专业委员会。
三、几点建议
（一）提高政治站位，充分认识人大专门委员会重要作用
党的二十大和中央人大工作会议对新时期人大及其常委会工作提出了新的更高的要求，各专门委员会的责任更加重大，任务更加繁重。加强人大专门委员会建设，对于保障人大及其常委会经常性工作的有效开展，更好地发挥国家权力机关的职能作用，具有其他任何组织形式无可替代的重要地位和作用。因此，各级党委、人大及“一府一委两院”要充分利用各类媒体和社会媒介，多形式、多渠道加强对人民代表大会制度以及人大专门委员会性质、地位和作用的宣传，切实提高全社会对坚持和完善人民代表大会制度和加强人大专门委员会建设的重要性的认识。
（二）完善体制机制，更加清晰人大专门委员会职能定位
加强顶层设计，《地方组织法》对专门委员会职责的规定主要是原则性的，缺乏充分完备的法律规范予以规范和调整，这远远不能与专门委员会在人大工作中承担的大量经常性和基础性工作相适应，对于专门委员会充分发挥作用也是极为不利的。建议从加强人大组织和制度建设角度出发，总结多年来各级人大专门委员会的工作实践，对《地方组织法》《监督法》等法律法规予以适时修订，从明确专门委员会的设立、组成、职责、工作程序和方式等方面予以修改。同时应根据新时代人大工作的要求和特点，以及地方人大专委会工作的实践情况，尽快修订《江苏省人大专门委员会工作条例》，是适应新时代人大工作的必然要求，也便于发挥地方工作条例的指导作用。修订时建议从各专门委员会的数量、名称、职权以及组成人员的数量、产生方式、权利义务、退出机制等方面给予明确规范。特别是要对专门委员会可独立行使的权力进行清晰界定，加强对基层人大专委会工作的指导，既能引导和保障专门委员会在协助常委会开展工作的同时，也能够积极主动地自主开展工作。
激活履职机制。重点要处理好“四个关系”即专委会与人代会、专委会与人大常委会、专委会与常委会工作机构、专委会与“一府一委两院”及其相关部门的关系。一是明确与人代会的关系，人代会召开期间专委会要充分发挥参谋助手作用，要依法向大会提出议案、建议，及时提出审议意见。二是理顺与县人大常委会的关系。县人大常委会要加强对专委会工作的领导，鼓励支持并保障专门委员会依法履职。人代会闭会期间，专委会要依托并在县人大常委会的领导下开展工作，要充分运用听取审议工作报告、视察调研、执法检查、专题询问、约见、联系代表和群众等多种履职形式，及时提出议案、意见建议和审议意见，为人大及其常委会履职行权提供支撑。三是厘清与工作委员会的关系。由于在县级层面专门委员会和工作委员会基本都是合署办公，因此要尽可能的明确各自的职责定位、清晰工作划分。确定专委会工作时要明确工作方式，增强工作的统筹性和计划性，充分发挥其专业优势。四是把握好与“一府一委两院”相关部门的关系。专委会对口联系“一府一委两院”相关部门要相对固定，不断探索加强联系的新方法、新途径，确保人大作出的决议决定、提出的审议意见等落到实处。
优化人员配置，专门委员会贵在“专”字，要持续优化专门委员会组成人员知识结构和年龄结构，党委在确定机构编制及人员时，要对人大专门委员会确定合理的职数、合理的构成和合理的工作人员，由综合素质高、专业知识较丰富、议政能力较强、熟悉并热心人大工作的人大代表和人大常委会组成人员组成。加强与人大代表的联系，邀请更多的人大代表参与专委会工作，更好发挥人大代表作用。积极探索在专门委员会下设立由相关领域的权威和专家组成的咨询专家库，充分借助“外脑”，既能解决专门委员会不“专”的问题，也解决专门委员会人手不够的问题。同时，要重视人大专门委员会干部队伍建设，对专门委员会的干部培养、交流、使用上，应纳入干部考核序列，同职同待遇。
（三）加强管理监督，不断提升人大专门委员会履职效能
一是加强组织领导。人大及其常委会要加强对专委会的领导，定期研究、部署专委会工作，建立专委会定期向人大及其常委会报告工作、专委会主任述职、专委会主任联席会议、专委会组成人员轮流值班等工作制度，加强对专委会组成人员的履职监督管理，推动专委会工作常态化开展。二是做好服务保障。要加大对专委会工作保障服务的力度，在人大机关设立专委会专用办公场所、配齐配足软硬件设施、提供必要的后勤保障，为专委会履职创造良好条件。三是建立考核机制，探索建立专委会工作质量评价考核体系，推行履职情况通报和述职制度，定期通报专委会履职情况。按照“一人一档”的要求建立履职档案，对专委会组成人员出席会议、审议报告、提出建议、参加学习培训和视察调研等情况，进行登记，并将履职情况作为年底评优评先、推荐留任的重要依据。对积极履职、履职成效好的组成人员加强宣传报道，进一步激发委员履职积极性。对于履职不力和不能履职的组成人员，适时通报、提醒、约谈或建议其辞去委员职务。
