加强和规范乡镇人大
在人代会闭会期间的履职工作
——以灌南县为例
党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大工作，习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治发表了一系列重要论述，主要内容被栗战书委员长作了“十个坚持”的高度概括。2020年，在纪念江苏省各级人大设立常委会40周年之际，省委出台《关于加强新时代人大工作和建设的意见》，为做好新时代人大工作特别是县乡人大工作指明了方向、提供了遵循。2021年，习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话，强调要坚持和完善人民代表大会制度，不断发展全过程人民民主，这些都充分体现了党对发展基层民主和人大制度的高度重视。
乡镇人大离人民群众最近，离各种社会矛盾也最近，也容易受到群众的关注，更最容易让广大人民群众直接感受到我国根本政治制度的优越性。加强乡镇人大建设，是坚持和完善人民代表大会制度的重要环节，巩固基层政权的重要措施，促进乡镇经济社会发展的重要保障，其重要性不言而喻。近年来，乡镇人大工作在实践中与时俱进，并逐步得到完善和发展，在推动乡村治理中发挥出了重要作用。以灌南县为例，县第十四届人大以来，全县11家镇人大立足自身实际，以对人民高度负责的精神，认真履行宪法和法律赋予的神圣职责，倾听群众呼声，反映群众意愿，做了大量卓有成效的工作，为全县经济社会发展和推进民主法制建设进程发挥了重要作用。
但五年来的履职过程中，也发现乡镇人大受主客观因素影响，在闭会期间作用的发挥，明显弱于人代会会议期间，究其原因，主要是个别代表履职意识不强、代表活动制度不规范、履职平台载体作用发挥不充分以及议案建议办理质量不高等等，这些都制约了乡镇人大工作的发展。为更好提升乡镇人大闭会期间履行职责的能力和水平，促进其最大程度发挥作用，本文根据灌南县乡镇人大在人代会闭会期间的履职工作情况，着重总结存在的主要问题，并探讨解决这些问题的方法，提出相关工作意见建议，以供参考。
一、乡镇人大在人代会闭会期间的履职情况
乡镇人大闭会期间没有常设机构，按照地方组织法规定，日常工作职能由乡镇人大主席团承担。具体来说，全县11个镇人大主席团都能注重自身发展，闭会期间职责基本明确，履职形式较为规范，履职成效有力增强，为推进各镇政治、经济社会持续健康发展作出了一定贡献。
（一）重点工作开展紧贴党委。一是科学选择调研议题。主动把镇中心工作作为人大主席团工作重点，在制定年度计划时自觉围绕推进乡村振兴、农村环境整治、重大项目招引等党委、政府中心工作甄选议题，扎实开展视察调研，充分发挥代表联系群众的天然优势，化解工作阻力，助推镇党委、政府中心工作高质高效开展。二是规范落实会议制度。根据《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》规定，乡镇人代会每年举行两次，主席团会议每三个月召开一次，各镇均能按时按规落实，很好地将镇党委意图通过法定形式转变为全镇人民的共同意愿。三是扎实开展站所评议。各镇人大基本能围绕镇党委年度中心工作，围绕人民群众普遍关注的热点难点问题，合理确定评议对象，深入细致开展调查研究，全面、客观、公正地评价“七站八所”在推进党委、政府中心工作方面的情况，督促做好后续整改落实工作，并将其固定为“规定动作”。
（二）履职平台建设日趋完善。一是提档升级家（站）平台。根据县人大常委会《代表家（站）建设规范和“双联”工作实施办法》要求，各镇均建成了规范化人大代表之家，其中田楼镇人大投入近50万元对原有人大代表之家进行提档升级后，多次得到市、县领导肯定。各镇还在本区域内人群密集区域建立人大代表联络站共54个，努力打通代表联系选民“最后一公里”。二是全省首创驻外联络站。汤沟镇、田楼镇等4镇先后在外出代表和选民集中的常州、苏州等地建立“代表驻外联络站”，创新探索出“联系老乡、联系他乡、联系家乡，代表融入外出选民、联络站融入流入地、代表工作融入服务工作”的“三联系、三融入”代表工作新路子，为外出务工群众办实事解难事约600余件，经验做法曾获《中国人大》、《新华日报》等媒体报道。三是创新做好“自选动作”。各镇均能根据人大创新工作要求，在完成“规定动作”的同时，创新做好自选动作，形成了百花齐放、百家争鸣、争先恐后的生动局面，百禄镇民情“直通车”、李集镇代表“聚意厅”、汤沟镇“民情信”、张店镇村民茶社和“代表+网格员”等特色亮点工作成效显著，真正实现人大代表履职贴地气、汇民意、解民忧。
（三）代表履职活动丰富多彩。一是主题实践活动“有声有色”。各镇都能按照县人大常委会统一布署，深入开展“聚焦八大突破、助推高质发展”、“助推文明城市创建”等系列主题实践活动，组织代表进万家门、知万家情、替万民言，助力民生改善，增强企业发展信心。坚持定期开展“走基层、进家站、联选民”活动，深化与选民之间的联系，积极反映民声民意。二是民生实事监督“有章有法”。自2020年起，全县各镇实现民生实事项目人大代表票决全覆盖，项目选出后，对实施情况开展全过程监督，要求一年两次组织代表及镇办、站、所、室负责人开展视察调研，年终进行满意度测评，推进民生实事工程落地见效，推动政府兑现承诺，群众得到更多实惠。三是代表履职考评“有理有据”。各镇都能充分利用现有履职平台，积极组织代表到代表之家、委员工作室、代表联络站和驻外联络站接待选民、向选民述职
，接受选民测评，成绩记入代表年度考核，积分结果每季度在“人大代表之家”予以公示，接受全体选民监督，形成了代表“想干事有机会、能干事有平台、干成事有荣誉”的良好氛围。
（四）议案建议办理质效同升。一是注重履职培训。动员代表议政督政，积极向人代会提交议案建议，本届以来，全县各镇人大代表团共向县人代会列次会议提交议案建议共计800余件，且数量呈逐年递增趋势。每年人代会前，县人大常委会都专题组织开展代表议案建议提写培训会，各镇人大代表团每年人代会期间及闭会期间代表提出议案建议质量较以往有了较大提升，更具可行性和操作性。二是注重督办考核。各镇都能在争取镇党委支持前提下，开展形式多样的办理督办活动，如汤沟镇成立了以主席团成员为主、议案建议主提人参与的督查组，百禄镇对办理情况实行季度现场观摩等，督促相关承办单位严格落实办理责任，督查结果作为办站所年终评先评优依据。三是注重成效展现。汤沟镇、百禄镇等通过议案建议办理督办，解决了民俗园建设、村民主题公园征地拆迁等一批群众关心的热点难点问题，让代表和群众关心关注的民生事项取得了实实在在的效果。县人代会上提出的北陈集大桥建成通车后，为东北片群众出行提供了极大方便；硕项西湖配套设施建好后，为全县群众提供了健康休闲的好去处，各项议案建议效果逐步显现，受到群众普遍点赞。
二、乡镇人大在人代会闭会期间履职过程中的存在问题
各镇人大在人代会闭会期间做了不少工作，取得了一定成效，但对照新时代基层人大工作要求和群众期盼，在代表履职积极性的激发、履职平台载体的利用、代表桥梁纽带作用的发挥以及议案建议办理的质效提升上还存在一些不足和薄弱环节，具体表现在：
（一）代表履职尽责不到位。一是不懂担当代表使命。部分代表对自身的权力、义务不清楚，把参加人代会和代表活动看成是“例行公事”，甚至有的代表错误地认为代表只是一种荣誉称号，一年到头就是开开会、举举手、投投票，导致一届到底都没在审议讨论会上发过言，没有向大会提交过一份高质量的议案和建议，甘当“会议代表”“无为代表”“挂名代表”。二是不愿执行代表职务。部分代表参加人大会议和代表活动不积极，意识不到代表权力是法律和人民赋予的，身上肩负着人民的期望和重托，个别代表甚至把履行代表职责当成了一种负担，参加人大会议和活动是“奉命行事”“被动应付”，缺乏肩负人民重托的责任感和使命感。三是不敢承担代表职责。有的代表文化水平低，法律知识差，履职“底气”不足，议政时说不到点子上，缺乏独到见解和理性分析。有的代表思想上有顾虑，不愿得罪人，甚至怕遭打击、报复，审议发言只讲好话，中听话，反面意见基本不提，或者讲成绩多，谈问题少，这种现象在部分职务代表中较为常见。
（二）履职能力水平待提高。一是人大干部专职不专用。11个镇中，只有2个镇配备有人大副主席，其余9个镇都是只有人大主席一个人，人员配备明显不足。且名义上是专职人大主席、副主席，但实际上大部分精力都用于参与镇党委、政府中心工作，对人大工作多处于应付状态，主业变副业的情况较为普遍。二是密切联系群众不紧密。有的代表借口本职工作忙，联系选民少，深入实际倾听群众意见和反映群众呼声更少。同时，村干部代表大都以村干部身份同村民接触，以代表身份与选民或群众联系少，没有很好地运用民意反映机制，没有将人民群众的批评、建议和意见及时地反映到相关部门，没有发挥出联系党委政府和人民群众的桥梁纽带作用。三是代表作用发挥不充分。个别代表由于入口把关不严，加之任职后学习培训不够，履职能力和水平达不到要求。个别乡镇人大主席团工作主动性不强，组织代表视察调研、学习培训、代表小组活动次数较少，形式单一，约见政府部门负责人更是没有安排过，导致代表参与活动机会少，主体作用没有得到充分发挥。
（三）载体作用发挥欠显著。一是代表家（站）设置待合理。个别镇因办公条件有限，未能将代表之家（站）设在便于接待群众和选民的一楼会议室，如孟兴庄镇“代表之家”设置在镇二楼会议室，给接待带来不便，经和镇主要负责同志沟通，今年计划搬迁至镇一楼。二是组织活动制度待规范。部分人大“代表联络站”除了定期开展“双联”和代表述职等活动外，平常都是“铁将军”把门，没有做到常态化开放，遇选民或群众找代表时，常出现找不到人的情况，没有体现出平台作为代表活动载体这一本质属性。三是平台载体维护待加强。由于人大代表之家（站）都设在镇政府和各村村部，限于办公经费和人员紧缺等现实困难，履职平台载体在日常管理维护上不到位、不经常，致使代表对“家”的归属感不强，需加强后续管理维护，使代表履职有光荣感、使命感、成就感。
（四）建议办理质效需提升。一是建议本身质量较低。部分代表由于平时联系群众不够紧密，不关注本地区的经济社会发展，会前也不充分准备，只是等到开大会时才草草凑个建议交差，提出的建议问题不具体、笼统、抽象，泛泛而谈，缺乏操作性，或者只涉及本单位和某位群众个人的小事，不是当地选民关注的重点、难点问题，办理价值不大等，这些问题都使办理工作缺乏效力。二是办理重视程度不够。部分承办单位重视不够，没有将代表议案建议办理纳入本单位重要工作事项，办理过程中没有严格落实“三阶段三见面”要求，存在文来文往现象，或者重答复、轻落实，为了追求满意率，甚至软磨硬泡让代表签满意，导致代表对答复情况满意，但对办理结果不满意的现象。三是督查督办力度疲软。11个镇人大督办代表建议，往往是年初开个交办会，把具体任务交下去就结束，后续催办、定期听取办理情况汇报，以及年终评比表彰等都没做到，这样不痛不痒的督办，也没有硬性约束，导致办理质量不高。加之由于信息公开不够，选民、人大代表、社会各界等对办理情况知悉不多，无法全方位参与监督，督办效果不佳也是必然。
三、解决乡镇人大在人代会闭会期间履职实践中存在问题的思路和对策
在推进全面依法治国的时代背景下，在中央重视加强县乡人大建设，以及地方组织法修正案和省级人大明确规定乡镇人大工作职责的态势下，乡镇人大在人代会闭会期间要按照总结、继承、完善、提高的要求，依法履职、健全制度，扎实推进人大理论和实践的创新，推进人大制度和人大工作与时俱进，科学发展，为实现全过程人民民主作出积极努力。
（一）提高思想政治站位，加强乡镇人大主席团自身“新建设”。一要配强干部队伍。我县工作实践证明，有专职人大主席、副主席的乡镇人大工作明显优于只配备兼职人大主席、副主席，或者只配备有人大主席一人的乡镇。要根据《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》第二十八条“乡镇人民代表大会设主席，并设副主席一人至二人”规定，借助今年换届契机，在全县11个乡镇人大配齐专职主席和副主席，并在任期内保持相对稳定，切实解决乡镇人大干部队伍力量薄弱问题。二要树立责任意识。面对日益繁重的岗位任务，乡镇人大主席、副主席要牢固树立以人民为中心的宗旨意识，认真履行职权，努力实现自身价值，以出色的工作业绩树立乡镇人大干部的良好形象。要进一步解放思想、更新观念，注重研究新情况，解决新问题，总结新经验，紧紧围绕新型社区建设、乡村振兴等镇党委、政府重点工作，探索做好乡镇人大工作的新方法和新途径，努力把乡镇人大工作提高到新水平。三要强化经费保障。各镇党委、政府要结合本地区实际，将人大代表闭会期间的活动经费和培训经费列入镇财政预算，并应随着社会经济发展水平逐步提高。要合理使用乡镇人大代表活动经费，加强对使用情况的审计工作，坚决防止乡镇人大代表活动经费被挤占和挪用情况发生，确保专款专用，使乡镇代表活动经费得到保障。
（二）注重队伍素质建设，夯实乡镇人大履职服务“新基础”。一要完善代表人员结构。代表法规定，代表是一种职务，是职务就必须具备相应的职务条件。目前，全县县乡两级人大换届选举工作已经到了临门一脚的关键阶段，要认真组织选民学习《代表法》，人大主席团要把好关口，切实把政治素质好、致富带动能力强且能为广大群众当家作主的人选为大代表。二要强化履职培训保障。要增强培训的计划性、针对性和实用性，既要做好代表任期内总体学习培训规划，又要制定各年度培训计划；既要有老代表培训方案，又要有新任代表培训方案；既要有习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的学习内容，又要有人大代表如何开展联系选民活动、如何处理人民群众反映的问题、如何撰写议案和建议的培训内容等。三要落实督查考核机制。以《代表守则》和《代表履职考评办法》为依据，对人大代表履职能力、作风建设以及出席会议、参加闭会期间履职活动等进行严格考核，客观、准确评定各位代表履职积分，并通过“人大代表之家（站）”和人大网站予以公示。同时，将评定的结果作为年度评选“优秀人大代表”及今年换届的人大代表连任人选参考依据，促使代表履职质效提升。
（三）完善平台载体建设，畅通乡镇人大履职服务“新渠道”。一要建好用好家（站）平台。近年来，各镇人大陆续对家（站）建设提档升级，硬件设施得到显著改善，要充分利用好这个载体平台，让代表规范进家（站）接待选民。要放大驻外代表联络站效应，定期组织代表赴驻外联络站开展接待选民活动，并将在外选民意见建议转交县相关部门办理，及时回复办理情况，让驻外代表联络站发挥出实实在在的效应。二要扩大家（站）知晓度。由于场所设置过高、活动制度不规范等多种因素，导致很大一部分选民不知晓、不懂得家（站）平台，也就无从谈起反映问题。要规范代表活动制度，定期开展“代表接访日”主题活动，并将活动情况积极向广大选民宣传，让选民了解知晓人大代表之家（站）职能，乐意走进家（站）反映问题。三要健全长效管理制度。要按照《关于进一步规范全县人大代表之家（站）建设的意见》要求，严格执行“人大代表接待选民、人大代表述职制度、人大代表履职考核办法、代表评议部门工作制度和议案建议议案办理制度”等系列制度，使之真正成为闭会期间人大代表之“家”，成为代表学习阵地、交流平台、议政场所和联系选民群众的据点。
（四）提升履职能力水平，实现乡镇人大履职服务“新作为”。一要重视开好闭会之会。按照“参与不越位，监督不代替”原则，积极配合乡镇党委开展各项中心工作，以会议决定的方式，寻求人大工作与镇党委中心工作的最佳结合点。每三个月要召开一次主席团会议，讨论决定乡镇人大闭会期间的重要工作；每年召开一至两次政情政况通报会，向人大代表通报本乡镇经济社会发展情况，使人大代表知情知政，更好地履行职责等。二要拓展柔性作为空间。在围绕本行政区域内的重大事项行使决定权方面，既要注重程序性和权威性，又要注意方式方法和可操作性，努力使重大事项审议决定的过程，成为转化党委决策部署的过程，成为广泛听取意见建议的过程，成为答疑解惑分忧解难的过程。在行使监督权方面，既要综合运用听取和审议专项工作报告、专题调研、专项视察等多种监督方法，又要不断拓宽监督形式，试行运用工作评议、满意度测评等新方式，增强监督工作的灵活性和实效性，使监督工作从“被动应付”向“合作提高”转变。三要推动代表履职常态化。要更加注重发挥闭会期间代表日常履职的主体作用，建立和完善代表联系原选区选民和人民群众制度，组织代表向原选区选民报告履职情况，并进行民主测评。建立代表履职登记制度，制作代表信息一览表、服务联系卡，建立代表活动、接待选民、活动考勤等登记簿，使代表履职行为更加规范。探索开展“七站八所”向代表承诺活动，督促“七站八所”增强宗旨意识，改善服务质量，提升工作效率，更好为群众服务。
（五）加大建议办理力度，激发乡镇人大履职服务“新动力”。一要引导代表提出合理议案建议。通过加强培训学习、向代表印发资料、组织视察调研和开展闭会期间代表小组活动等方式，进一步拓宽知政议政渠道，引导代表深入群众、联系实际，就相关议题做全面细致的调查研究，使所提议案、建议更具大局意识、有较强的针对性和可操作性。乡镇人大要严格审查把关，将群众亟待解决、符合法律规定、经过努力可实现的事项确定为代表议案或建议，为激发代表的履职积极性创造条件。二要完善议案建议交办督办制度。运用镇三套班领导牵头督办重点建议制度，乡镇人大要加大对重点建议的督办力度，坚持深入实际，加强督促检查，对办理不满意件要求重新办理，保证重点建议办出实效，解决群众切身利益相关的民生事项。要把议案建议办理情况与镇各办站所室年度目标考核挂钩，促使各单位把它作为全年工作责任制的一项重要内容抓好落实。要探索建立办理工作征询意见表，引导代表独立、真实地填写，并与代表满意率、面复率、落实率等量化指标相结合，作为单位年终考核评分的重要依据。三要强化议案建议保障措施。镇财政每年预留代表议案、建议办理专项资金，经镇党委、政府研究同意后拨付，用于当年可以办成的议案、建议的落实，破解办理落实的资金“瓶颈”束缚。镇政府要充分发挥牵头抓总作用，积极协调各方关系，在办理过程中对承办单位请示的事项，及时研究、明确意见，特别是对承办主体不明确的议案、建议，要统一扎口答复。对于暂时确实不具备办理条件的，督促承办单位向代表说明情况，争取代表的理解和支持，不能简单回复了事，更不能敷衍塞责。
执笔：灌南县人大常委会 胡馨月
