在规范与现实之间
——设区的市开展协同立法面临的阻碍与应对研究
李青春
近年来围绕贯彻国家区域发展战略、推动高质量一体化发展的目标，各地深入探索开展协同立法，跨省域、跨市域之间的区域协同立法不断出现。2022年3月，修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”协同立法经过多年的实践探索，终于有了现实国家法律依据。修改后的组织法虽然对协同立法进行了明确，但对于如何进行协同立法，采取何种模式协同立法，在哪些领域进行协同立法等内容组织法都没有作出具体规定。作为设区的市究竟该采取何种模式进行协同立法，如何达到协同立法的目标，回答这些问题必须要结合近几年各地协同立法实践探索，正确分析面临的现实困境，根据设区的市的现实情况和立法体制，对设区的市协同立法作出清晰定位，提出有效破解困境的法律对策，以确立符合我国国情和发展要求的设区的市协同立法路径。
一、本体意蕴：协同立法基本功能价值
在我国现行立法体制下，设区的市协同立法是指两个或两个以上设区的市按照立法权限和程序，根据法律的规定或者相互间立法协议，对跨行政区域的生态环境、文化保护、交通一体化等法律调整对象分别立法，相互承认法律调整对象法律效力的立法行为。在域外早就出现依托区域立法促进区域治理、规范区域协调发展的成功实践，如在欧洲一体化进程中，欧洲国家1951年签署的《巴黎条约》、1992年签署的《欧洲联盟条约》等，都有力地推进区域发展进程。德国、日本、英国等国家也都成功地通过制定区域法律规范，促进跨区域公共事务依法治理。在我国，协同立法也是时代发展的必然产物，2015年新《立法法》赋予了设区的市地方立法权，随着国家实施区域协同发展战略，适应区域一体化发展的需要，区域协同立法开始出现并逐步扩大范围。我国区域协同立法主要在东北三省、京津冀、长三角及粤港澳大湾区先后展开，并分别形成不同的模式与经验。修改后的组织法明确了协同立法的法律依据，在地方立法视阈下，设区的市开展协同立法已成为科学立法的题中应有之义，其基本价值取向以相对统一的法制规则，满足区域发展的共性法制需求，实现设区的市之间共享立法资源，降低立法成本，消除立法冲突，维护国家法制的统一。
区域协同立法作为一种新的立法形态，有效践行国家区域协调发展战略，其本质是区域发展政策推动的立法活动。设区的市开展协同立法之于新时代的价值功能，可以体现以下方面。
（一）弥补区域法律供应不足。随着经济社会的发展，地区间法制需求日益多样化，基于各地区之间的地理位置、资源禀赋、经济基础之间的差异，中央立法对各跨地域的立法需求难以完全满足，不可能所有区域问题都等着中央立法解决，有的区域性问题，单靠某一行政区域又不能完全解决。设区的市之间的区域协同立法，打破了以往各行政区划立法主体单纯以“自我为主”的立法传统，通过跨跨省、跨市的协同立法，完善现有法律空缺，减轻中央立法的负担。同时，具有地域特色的协同立法可以满足地方的多样化需求，弥补了中央和地方立法的供应不足，提高了地方立法效益，促进了整个法律体系的完善。
（二）提升区域治理能力。在区域一体化发展的过程中，由于各地市情不同、经济发展状况存在差异，导致各市地方立法对同一法律调整对象或领域内的规定不一致，极易产生地方保护主义。地方立法的不统一，导致地方执法的不统一，不利于形成良好的区域法治环境。而建立在平等协商、公平互信的基础上的协同立法，给各市提供了一套完整的法规体系，通过考虑邻近地区的情况与相互存在差异的立法标准，借助合作的整体优势力量形成共识文本，能减少区域内法律的冲突，提高立法的针对性、可操作性，构建区域治理法律和制度体系，有效推进区域治理体系和治理能力建设。
（三）保障区域协调发展。一直以来，区域发展不平衡不充分问题比较突出，行政壁垒阻碍区域协调发展，政府能力差异导致区域合作困难，低层次产业合作制约区域经济发展，不完善的基础设施建设增加区域协调成本。协同立法通过树立“一盘棋”的思想，打破“一亩三分地”的思维定式，通过立法资源有效配置，最大程度地达成利益平衡和立法共识，有效切除行政壁垒、市场分割、地方保护等阻碍区域发展的痼疾，聚合各方力量和各种要素，统筹资源、调和利益、明确权责，形成一致的行为规则，为区域协调发展提供法治保障。
二、运行样态：区域协同立法实践类型分析
近几年，一些省、市立法主体在推进经济一体化中开展了协同立法的尝试，取得了一些有益的经验，为在更大范围推行协同立法提供了实践基础。在具体的样态上，根据立法主体间协同立法的密切程度，可划分为以下三种类型：
（一）紧密协同型。又称文本统一型，此种模式以长三角地区三省一市协同立法模式为典型代表，由沪、苏、浙、皖三省一市人大常委会及法制工作机构共同确定一个示范性条款文本，再由各地人大常委会分别审议通过，实现“一个文本，四家通过”的协同立法目标。在协同立法技术上做到同步立项、同步起草、同步审议、同步通过和实施。一些设区的市协同立法也采取此种模式，如2021年福建省厦门市、漳州市、泉州市、龙岩市四市人大常委会分别通过《关于加强九龙江流域水生态环境协同保护的决定》，四市在共同协商、充分沟通意见的基础上，形成统一的示范性文本，在标题、框架结构、主要内容、立法步骤等方面协同一致。紧密协同型能最大程度实现区域内的法制统一。
（二）半紧密协同型。此种模式系由相关地方人大共同协商后，就某一需要规范的领域拟订法律文本的统一性条款，再由各个地方人大分别写入相关的地方性法规中。此种协同立法的前提在于维护整个区域的共同利益，寻求区域合作，同时，尊重不同地区的差异和特点，满足各自不同的利益需求，求同存异，对所要规范的社会关系呈现出的不同表现形式，分别制定不同的立法条款。此种模式京津冀协同立法为代表，京津冀三省在起草各自条例时相互协调，通过建立联席会议机制、协商沟通机制、立法规划协同机制等立法协同机制，确定立法的主要制度，但允许各方保留地方特色，一些设区的市也基于地方立法需要，采取此种协同立法模式，如2021年江西省萍乡、宜春、吉安三地协同立法共建“大武功山”，广东省汕头、潮州、揭阳三个地级市协同立法保护潮剧传承，湖南省娄底、邵阳、益阳三市协同立法保护资江，都是采取半紧密型协同立法。
（三）松散协同型。此种模式系省市在协同立法活动中，根据自身立法的需要，提出跨行政区域协同的相关内容，一般体现法规中的一条或者几个条款，事先通过书面征求区域内其他省市的立法机构意见，并取得一致认可，参与协同的省市在各自的立法项目中对共同条款作出同样规定，不追求立法项目、立法内容、立法时间的同步，仅就共同调整的内容达成一致，这种立法方式是最为松散的协同模式，实践中最易推行的协同立法。粤港澳大湾区协同立法模式应纳入此范围内，大湾区拥有多元化立法合作主体（粤港澳三方），形成了多中心的立法协同格局。2021年重庆市人大常委会通过《关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》，当日四川省人大常委会通过《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》，这是川渝两省市以不同的法规开展嘉陵江流域生态环境保护协同立法。市级层面也有多地采取此种协同立法模式，2019年淮海经济区十市签署立法协作协议，采取包括松散型在内的多种协同方式推进区域协同立法，2021年云南省丽江市制定的《丽江市泸沽湖保护条例》，江苏省南京、苏州、无锡三市制定或修订电梯安全条例，都采取松散型协同立法模式。
上述三种模式都在《立法法》确定的地方立法权限框架下进行的区域协同立法探索，并在立法工作机制以及立法技术等方面形成了成功的经验。同时，针对区域内立法主体多元的情况，在人大主导、政府依托和社会参与的地方立法模式下，实现在立法的权限范围内立法活动和内容的一致性和同向性，都是设区的市深入开展协同立法的实践基础和借鉴依据。
三、问题检视：设区的市开展协同立法的现实阻碍
区域协同立法作为立法新探索，多地省、市已开展的实践仍面临诸多现实难题。基于地方立法工作实践，根据查阅数据资料、网络数据分析和专题调研活动，目前设区的市在开展协同立法中主要面临以下阻碍。
（一）区域发展水平不均衡的阻碍。一般情况下，参与协同各市政治地位、经济实力、社会发展强弱不均，资源禀赋和发展定位也存在差异，各市对协同立法项目资金投入上也存在很大差距，同时，政府及其相关部门对协同立法的认知、参与度也不一致，极易导致协同各方制定立法标准、行政措施、法律责任等失衡，进而给协同立法造成阻碍。协同各方需要真正构建起平等的协商、表决等机制，兼顾共同利益和各方正当利益，最终实现互利共赢的协同立法目标。
（二）协作沟通机制不健全的阻碍。各市立法机关相互不存在隶属关系，甚至有的市之间跨越省级行政区域，协同立法中一旦出现问题，就会出现相互协调困难的情形。协同立法虽以联席会议为载体，但在缺乏制度化的立法协作机制状况下，仅仅依靠联席会议，协同立法的协作沟通也仅限于信息分享、经验交流及立法通报等浅层作用，很难开展真正意义上协同立法。反映在立法内容上，各市对立法概念、立法标准及法律责任承担上有明显悬殊，各方根据自身状况出台各自规定，为协同立法的顺利开展构成制度性阻碍。
（三）立法规划不同步的阻碍。协同立法所调整的对象必须具有客观联系，必须具有事项相同或相近、地域相连的特性，如跨区域的大气污染防治、生态环境保护等。根据《立法法》和地方立法规范的规定，地方人大常委会在届始之年即编制五年立法规划，加强对立法项目的统筹安排，避免立法的随意性和盲目性。各市五年的立法项目都要在立法规划中基本予以明确，由于地方立法规划要体现本地区的市情和立法需求，各市之间立法项目重合的并不多，项目安排节奏也不同步，由于各市之间立法规划一般没有事先相互沟通，项目安排没有同步，失去了协同立法的对象和条件，这种立法规划的限制降低了各市协同立法的可能性。
（四）立法项目数量不充足的阻碍。根据各地的立法实践，设区的市每年立法项目总数在两部至三部，少数的市每年一部或高于三部，主要是由于省级人大对市级立法数量的总体控制，还有设区的市地方立法刚起步，工作经验、专业能力、人员配备等都较为欠缺的影响。在这种状况之下，立法资源的有限直接造成立法项目的紧张，各市确定的两个立法项目首先要满足经济社会发展的急需，还要兼顾与民生相关的立法需求以及城乡建设中亟待弥补的法制短板，还有党委的建议立法等等，这样各市每年两部立法项目中相同或相近的项目很少，即便项目具有客观联系，但项目进度安排、行为标准认定、行政措施设置等各地不相一致，也极大降低了协同立法的可能性，立法项目数量的紧张直接对各市协同立法造成一定阻碍。
（五）政府部门协作不顺畅的阻碍。地方立法工作机制是人大主导，但各地情况千差万别，协同立法很多内容需要政府出台相关配套细则，才能真正将法规落到实处。各市政府及其相关部门工作之间协作良好，可以顺利推进协同立法程序，如果协作不畅则直接造成协同立法难以有效开展。以河道流域水环境治理立法为例，通过市域间协同立法建立跨行政区域河流水环境保护机制，推进跨区域水污染事件联防联控、信息通报、联合监测执法、应急处置协同等，需要对主体规定不同的权利义务，其关键就在于治理的收益和代价，下游的政府及其相关部门享有较多的权利，承担较少的义务，都愿意积极推动协同立法，而上游市的政府及其相关部门则承担更多的义务，投入更多的成本，既增加了工作量，又增加了经济成本、人力成本，如果没有良好的协作基础，没有公平的责任分担和生态补偿机制，上游的市政府及其部门一般不愿意推进协同立法。
除此之外，还有各市人大常委会之间工作关系的融洽度、配合密切程度、人员任职的频繁变动等因素也影响协同立法的顺利开展。
四、应对选择：构建科学管用的协同立法工作体系
设区的市开展协同立法从市域走向跨市域、跨省域，从地理范围、调整对象到立法主体、立法方式都发生了改变，设区的市立法主体要及时更新工作理念，坚持系统化思维，从我国的具体国情和立法体制出发，不断完善工作体系，努力实现开展协同立法的预定目标。设区的市开展协同立法应从以下方面进行努力。
（一）准确选择协同立法模式。设区的市开展协同立法本质仍是一种立法活动，各市要根据自身实际情况，综合考虑，选择适合自身的协同立法模式。基于当前地方立法的现实运行背景，设区的市开展协同立法的总体原则应保持整体协同一致的同时兼顾地域特点，在解决共性问题的同时注重解决个性问题，在合作条款基础上同时保留个性化差异，更适合当前设区的市立法工作的实际。在具体模式上宜采取以半紧密协同型、松散型协同为主要模式，即各市在立法核心内容上尽可能体现一致性，但又突出各市地方立法的特色性，协同而不相同。紧密型协同立法要求较高，实践中操作较为困难，各地可以基于自身即协同各方的具体情况决定是否采用。
（二）准确把握协同立法重点领域。共同法益是各市协同立法的基础和出发点。要抓住具有客观联系这个关键，梳理出可以协同的领域，按照先急后缓、先易后难的原则，在一些特别需要加强各市法治合作的领域，发挥立法的引领作用，优先进行协同立法。从目前各地实践看，设区的市协同立法大多集中于大气污染、水污染防治等环保领域，除环保领域外，从长远发展而言，设区的市协同立法还可以深入到更多的领域，可归纳为以下重点领域：
1.现代产业高质量发展领域。各市通过协同立法，围绕产业错位对接、创新创业联动、合作平台共建等，促进区域现代产业体系一体化，加强引领地方产业高质量发展。
2.规划和基础设施建设领域。各市通过协同立法，围绕推动空间格局优化，加强区域国土空间规划的相互衔接。围绕推动铁路、公路、轨道交通等基础设施互联互通，推进区域联合执法、信息传递、案件协查、异地查处等执法事项，提升区域整体交通管理成效。
3.优化营商环境领域。各市通过开展协同立法，围绕区域生产要素合理流动、社会信用信息共享互认等，规范统一公平的市场竞争秩序，依法公平对待不同所有制的企业，公平对待不同城市的企业，不断优化区域营商环境。
4.文化建设和旅游发展领域。以社会主义核心价值观为引领，各市通过协同立法推动文化交流合作和旅游一体化发展，促进文化与旅游、科技、教育等方面融合发展。推动区域旅游资源统筹和高效利用，共同开发特色鲜明的旅游文化市场。
5.加强重大疫情防控领域。各市通过协同立法建立重大疫情的日常监控与预警机制，突发公共卫生事件和重大传染病应急通报机制、防控决策协同机制，对区域内常发的传染病，在预警、防控层面上形成联动，加强人员出入限制、医疗物质的分配等防控政策的协调，既加强各市之间的密切协作，又防止防控措施过度，造成行政措施失范。
（三）准确构建协同立法工作机制。为保障设区的市协同立法有效实施，基于设区的市立法工作特质，必须尽快建立和完善协同立法工作机制，主要包括以下内容：
1.建立省级统筹协调机制。在省级层面，省人大法制委、常委会法工委发挥统筹协调作用，指导各市做好协同立法工作，要确定协同立法任务书、时间表、流程图，有序推进协同立法。有条件的省人大要设立专门机构，加强对各市立法工作的指导，帮助提高协同立法工作能力和水平。各市人大及其常委会要积极主动，互相交流合作，共享工作经验，共解立法难题，及时向省级人大反馈工作中的问题与难点，推动协同立法工作深入开展。
2.建立各市协商协调机制。协同立法的顺利推进需要各方充分发挥主动性，强化配合，形成合力。要建立沟通协商平台，采取签订合作协议、定期举行联席会议、信息共享等方式，研究协同立法中的具体事项。首先各方要加强立项沟通，对于关联度极高且需协调的项目，在制定立法规划时，尽量做到立项时间上的统一。其次各方要共同破解立法难题，要合理调整协同各方利益冲突，妥善分配各方的合理利益，对可能获得的预期利益大致做到公平分配，当有的市确实因为区域协同立法利益受损时，应给予相应的利益补偿。解决共性问题同时要突出地方特色，结合地方实际和改革需要解决特定问题。第三各方要建立信息沟通交流，依托现代信息技术，加强区域性立法信息共享，人大常委会、政府及其工作部门等及时共享各自的准备情形、立法资料以及立法规划与年度立法计划。对确定的协同立法项目，各方在立法调研、论证、起草、审议、修改等各个环节，应当共同协商、共同研究、共同推进，在主要制度、重点内容、法律责任和适用范围等方面要进行充分沟通，力求形成一致意见。第四要联动开展宣传解读，通过召开新闻发布会、培训会，制作宣传资料等，利用现代信息技术手段，推动协同立法成效最大化。
3、建立法规文本协同起草机制。协同各市可以明确多种文本起草方式，推进协同起草文本。可以由一方牵头起草，确定示范性文本，其他几方密切配合，最后汇总讨论确定；也可以各方联合起草、协同修改，共同协商确定一个示范性文本，各地再因地制宜对示范性文本进行修改，最终形成大体统一的立法文件；也可以由各方商定基本框架，分别起草，各自进行个性化表述；也可以共同委托第三方机构起草，各方协商讨论，最终形成各自的法规文本，最后通过联席会议的形式来组织讨论确定。
4.建立法规清理机制。协同立法如果要转化成区域治理效能，需要对涉及调整跨区域公共事务的既有法律和政策规范进行制度化清理。各市要在本行政区域范围内推进与协同立法相关的法律政策规范清理工作，由各相关有权机关在职权范围内，根据法治统一原则，对照协同立法文本，按照法定的程序、标准对既有的法律政策规范进行分类、整理、审查，并决定予以废止、修改，消除法律政策规范冲突，为区域协同立法的有效施行创造统一的法制环境。
5.建立协同立法后评估机制。协同立法能否产生预期效果，需要通过科学的评估机制加以确定，评估机制不仅有利于立法者完善立法内容，提升立法质量，而且在推动立法与社会需求的良性互动中具有重要的作用。各市要联合建立跨区域法治评估机制，遵循中立性和专业性原则，具体落实上可以由法律专家、民间代表、高校研究团队组成兼顾专业性与民主性的专门评估机构，完善评估程序，客观评估区域协同立法的实施效果，为提高协同立法效能提高借鉴依据。
6.建立司法助推机制。协同立法各市司法机关以联席会议、经验交流等形式，加强司法协同，共同研究解决疑难案件的法律适用问题，准确适用区域地方立法，加强指导性案例归纳总结，统一裁判尺度，实现司法的助推作用。
（四）准确完善协同立法能力提升机制。各市经常性地开展地方立法工作经验交流、立法信息交流、立法技术交流，共享协同立法过程中可能遇到的新情况、新问题和新思路，通过学习培训、座谈交流、实地调研等方式，实现各地方立法资源的充分利用与共享。加强各市立法干部学习交流互动，通过联合举办立法干部专题培训、疑难问题研讨等方式，共同提高立法工作能力。开展地方立法课题的理论研究协作，组成跨市联合课题组，共同攻关，不断提高协同立法理论研究水平。
结 语
设区的市加快区域协同立法，这既是区域协调发展的法治需要，也是贯彻实施组织法、推进国家治理现代化的必然要求。相信经过坚持不懈的努力，立足于本土立法资源，不断探索规律方法，积极应对实践发展难题，必将构建起符合我国国情和发展要求的设区的市协同立法工作新格局，更好地为国家区域发展战略提供良好法制支撑。
（作者单位：连云港市人大常委会法工委）
