地方人大行使重大事项决定权的制度设计与实践探索
——以设区市人大常委会行使重大事项决定权为视角分析
讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。习近平总书记最近在中央全面依法治国委员会第一次会议上发表重要讲话，强调要支持人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关依法依章程履行职责。2017年1月，中共中央办公厅专门下发文件，对健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告作出顶层设计。从近年来各地人大行使职权的情况看，地方立法权、监督权、任免权的行使已经具有比较成熟、完善的制度体系和较为丰富的实际运作经验，但如何行使设区的市在地方重大事项决策过程中的决定权，在理论、制度和实践层面都远没有形成成熟的规则体系和有效的运作模式。在全面深化改革和全面依法治国的大背景下，从地方人大工作的实际出发，对设区的市人大常委会如何规范行使重大事项决定权的制度与实践问题进行深入的研究、思考和探索，具有重要的制度价值和实践意义。
一、人大重大事项决定权的法律特征
党的十八大报告指出，要支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。根据宪法、地方组织法规定，作为地方国家权力机关的常设机构，设区的市人大常委会应当或可以行使的权力，主要包括地方立法权、监督权、决定权、任免权四项基本职权。除了这四项基本职权外，人大常委会还有一些其他职权，如决定举行人代会的时间、组织选举上一级人大代表等。这些职权也很重要，但不属于基本职权。尽管宪法和法律没有明确区分这四项基本职权，但对宪法和法律规定的地方人大常委会的职权，根据其权力的内容、特征、行使方式等，可以大体上将其区分为四项基本职权。其中，决定权是一项具有相对独立性的职权，即相对独立于立法权、监督权、任免权的职权。
关于讨论和决定的权力，宪法和地方组织法都作出了明确的规定。《宪法》第104条明确规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。地方组织法第44条则进一步细化表述为：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。在我国的地方决策体系中，党委的决策权、人大的重大事项决定权、政府的行政管理决定权，共同构成了地方最重要的三项公共决策权力。设区的市人大常委会正确行使重大事项决定权，是人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式，也是确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径。人大讨论决定重大事项的本质，在于运用国家政权组织形式，通过人民代表大会制度载体，实现党的主张与人民意志的统一。在一个行政区域内对重大事项作出决定通常要经过一个复杂的决策系统进行运作，而人大的重大事项决定权是党委的决策权与行政机关的行政管理决策权之间的联系纽带，处于承上启下的中间环节，体现了人民意志的代表性和决策程序的民主化，具有独特的社会治理功能。
二、人大讨论决定重大事项的范围
如何界定人大讨论决定重大事项的范围，一直是地方人大及其常委会决定权行使中的难点，也是人大常委会行权之前必须解决的重要理论和现实问题。从理论上说，人大常委会行使的决定权有广义和狭义之分。从广义来看，凡是由人大常委会针对某一事项作出具有法律效力或者产生一定法律后果的决策性结论的行为，实质上都行使了决定权。而狭义的决定权则不包括行使立法权、监督权和人事任免权过程中的决定权，或者说是除这三方面职权以外的重大事项的决定权。从决策环节来看，人大行使重大事项决定权既不能与党委的决策权交叉、重叠或冲突，也不能代替政府在管理具体行政事务方面的决策权，必须处理好决定权的纵向边界。
重大事项是一个动态的概念，在不同的层级、不同的区域、不同的发展阶段，其含义和标准并不是一成不变的。与此相适应，地方人大常委会本身对于行使重大事项决定权的范围应当持一种开放的态度，坚持实事求是和动态把握，不能搞一刀切、简单化处理。从决策内容的重要性看，人大行使重大事项决定权的范围，应当限于本行政区域内需要投入大量资源、资金组织实施，或者对全局性管理体制、政策体系具有导向性影响的事项，而不是过于具体、细小的运行机制、财政经费、工程项目等微观层面的事务性问题。从决策行为的结果来看，人大行使重大事项决定权应当带有“全局性、根本性、长远性”或者人民群众普遍关注的重大事项，这些事项通常可能对实现城市建设和经济社会发展的长远目标产生重大决定性影响的宏观战略问题或者基础性工程，而不是局部性、时效性很强的具体操作性、执行性问题。
作为一个沿海开放城市，连云港市当前正处于城市发展的重大机遇期、产业爆发期和特色彰显期，很多发展问题都处在动态变化的过程中，需要决策的重大问题比较多。适合列入市人大常委会讨论决定的重大事项，应当是本行政区域内经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中具有全局性、根本性、长远性的事项和与群众切身利益相关、社会普遍关注的重大事项，主要包括：城市总体规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、省域城镇体系规划、市域交通规划、重大产业布局安排、重大临港工业项目选址、重大生态环境工程、贯彻落实同级党委重大改革举措的事项、国民经济和社会发展五年规划实施的中期评估、投资额较大的政府性投资建设项目、重要民生实事项目以及海滨城市特色风貌的打造和保护等。作为设区的市人大常委会，必须把握特定发展阶段城市发展过程面临的重大现实问题和长远战略问题。这就要求我们从实际出发，在深入调查研究的基础上科学、清晰地界定各个不同时期和发展阶段需要人大讨论决定的重大事项范围。
三、人大讨论决定重大事项的制度设计
从现代国家治理理论和依法治国的角度看，人大行使重大事项决定权必须严格遵守法定程序，通过制度化的安排有序进行。人大行使决定权的程序，具有法定性、民主性、科学性的特点。它由法律规定，是对民主形式的确认，带有法定的权威性，也遵循人大决定重大事项的内在规律，遵守既定的环节、步骤和方法。要实现人大决策的科学化、民主化，必须建立一套科学、高效、完善的制度体系，在程序上作保证公正、公开、透明。一般认为，要增强人大行使决定权的主动性、计划性，使人大行使重大事项决定权成为政治生活的常态，必须建立一套清单制度和五个环节的运作机制，推行“清单＋制度”模式。
在建立和完善人大行使重大事项决定权的“清单”制度方面，首先应当明确必须坚持三个原则：一是必须坚持党的领导，保证人大讨论决定重大事项工作正确政治方向；二是必须坚持围绕中心服务大局，突出人大讨论决定重大事项工作的重点；三是必须坚持问题导向，增强重大事项决定的针对性和可操作性。在微观制度设计和具体操作层面，浙江省人大常委会做出了卓有成效的探索实践。早在2001年12月，浙江省人大常委会就通过了《浙江省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项》，对人大讨论决定重大事项的情形作出科学的分类，将其分为应该提请人大讨论决定、必要时由人大讨论决定、应该征求人大意见后报人大备案三种情况，列出了25项重大事项决定清单。2017年11月，省十二届人大常委会第四十五次会议又审议通过了《浙江省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定（修订草案）》，在长期的实践中积累了丰富的经验，值得我们认真学习借鉴。
五个环节的运作机制，主要包括确定议题、提出议案、会议审议、表决通过以及实施监督。议题确定是第一个环节，要经过严格的调研、论证和比选程序，最后由主任会议决定列入市人大常委会的年度工作计划；第二各环节，提出议题的主体可以参照地方性法规议案的主体来框定范围，但必须是法定的主体，如人大常委会主任会议、人民政府、监察委、人民法院、人民检察院、人民代表大会专门委员会、人大常委会若干组成人员联名等。会议审议是讨论、决定重大事项的中心环节和法定程序，可以参照立法程序设计为议案有关情况说明和会议审议两个阶段。表决是人大及其常委会行使决定权的重要程序，体现人大及其常委会集体行使职权、作出决定的法律特征；最后将表决通过后的决议、决定予以公布，交付实施，并依法加强监督。各个环节都应该形成一套严格的制度、程序和标准，才能保证议题选择的科学性、合理性和科学性，保证审议的质量和较高的通过率，保证执行过程受到有力的监督。这些环节缺一不可，环环紧扣，而且要建立一套质量控制体系，确保人大讨论决定重大事项不出现重大的方向性错误或者偏差，产生较高的经济社会效益。
五、有效行使重大事项决定权的建议
近年来，部分城市的人大及其常委会根据宪法和法律的有关规定，结合地方实际，在行使重大事项决定权方面进行了一些积极的探索，取得了一定的成效，但也存在一些需要研究解决的问题，主要表现为重大事项界定不清楚、议题重要性不突出、讨论决定问题的程序不规范、事后监督流于形式等。为切实增强人大讨论决定重大事项的实效性，提高人大重大事项决策水平和执行力，建议在实践中重点做好以下几个方面的工作。
（一）扎实做好重大事项议题的征集、调研、论证工作。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上明确指出，中央全面依法治国委员会要管宏观、谋全局、抓大事，既要破解当下突出问题，又要谋划长远工作，把主要精力放在顶层设计上。这个观点带有很强的方法论元素，同样适用于人大讨论决定重大事项的议题比选工作。关于重大事项的标准要有“顶层设计”，以便在人大、政府和社会公众中达成共识，坚持质量标准，减少随意性，排除各种干扰，追求“大而实”、“少而精”，确保最终确定议题的重大化、重要性，不能事无巨细一把抓。
（二）切实做好重大事项议题审议的组织工作。议题确定之后，最关键的环节就是会议审议，通过集体审议决定，集中人大常委会组成人员的集体智慧，提高决策的科学化、民主化水平，防止审议“程式化”、“走过场”，或者少数人说了算的“一言堂”。人大常委会组成人员和一府一委两院政府等提出主体派出的参会人员，会前必须开展深入细致的调查研究，掌握最基础、最真实的第一手情况，讨论中提出问题要有针对性，回答询问也要实事求是，不能为了表决通过而说假话，提供虚假情况，影响讨论、决定重大事项工作的权威性和严肃性。
（三）努力加强实施过程的跟踪监督工作。要充分发挥人大的监督职能优势，在跟踪问效上下功夫，确保重大事项决定后在实施中不走样、不落空。由于人大行使重大事项决定权主要在决策环节，不负责具体的执行，也不具有强制力，再加上有些决定决议的内容脱离实际，比较空泛，可操作性差，给执行主体留下很大的自由裁量空间，很容易出现“重决定、轻执行”的现象，决定时轰轰烈烈，执行中虎头蛇尾，不了了之。人大的决定决议能否得到有效执行，关键靠跟踪监督，监督不力则不可能取得实际成效。
综上所述，对于绝大多数地区而言，地方人大及其常委会讨论决定重大事项工作才刚刚起步，还有很大的探索空间。特别是设区的市人大常委会在落实中央关于健全人大讨论决定重大事项制度方面承担着重要的使命，处于承上启下的关键地位，应当切实深化思想认识，给予高度重视，增强重大事项决定权行使的主动性。只有将这项工作摆在重要位置，加强顶层设计，解放思想，勇于探索，不断完善各项制度规则，才能有效地行使重大事项决定权，充分发挥好地方国家权力机关的职能作用。
执笔：市人大常委会法工委陈福胤
