切实加强乡镇人大建设的调查与思考
市人大常委会研究室、人代联委
2014年5月，全国人大常委会委员长张德江在浙江就乡镇人大工作进行调研时强调，要从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，切实加强乡镇人大建设，提高乡镇人大工作水平，为促进地方经济社会发展、保障人民安居乐业作出积极贡献，为全面推进依法治国、推动人民代表大会制度与时俱进发挥更大作用。深入领会张德江委员长的讲话精神，深刻认识做好乡镇人大工作的重要意义，扎实有效地开展乡镇人大工作是摆在每一位基层人大工作者面前的一项重要政治任务。
一、乡镇人大工作现状
乡镇人大的职权范围，主要是保证宪法和法律在本行政区内的实施，决定本行政区内的重大事项，选举乡镇人大主席、副主席和政府组成人员，监督本级政府的工作。从现阶段来看，乡镇人大制度在不断完善、工作在不断规范、地位在不断提升，作用发挥在不断凸显，较好地适应了新形势下做好基层人大工作的需要。但是，调查中发现，乡镇人大工作发展仍不平衡，与人民群众的新期盼依然有较大差距。具体表现在以下六个方面：
（一）人代会会议形式化。根据组织法规定，乡镇人代会应把本行政区域的经济、文化和公共事业的建设计划、财政预算、政府工作报告、民政工作实施计划、选举事项等列入会议议题。但在实际操作中，个别乡镇召开一次人代会只用一天时间，有的甚至半天。代表们根本没有时间审议各项议题，会议决议也缺乏相应的制度保障和监督，难以得到有效落实。代表发言时也只是泛泛而谈，表决时更是“领导定单单、代表划圈圈”，甘当“表决器”，把人代会开成了“见面握握手、表决举举手、通过拍拍手、散会挥挥手”的形式化会议。乡镇人代会的法定性和权威性成了一句空话。
（二）人大职权行使停滞。除一年一次人代会以外，只有闭会期间开展1至2次代表活动。个别地方坦言，除了选举必须按组织意图不折不扣地落实，以及配合上级人大开展相关监督活动外，其他如重大事项决定、撤销政府不当决定、保护公民和经济组织合法权益和妇女权益等职能，基本上没有行使过。
（三）人大工作日趋边缘化。目前乡镇人大主席、副主席不能专职专岗现象普遍，多数都参与乡镇领导班子分工，承担招商引资、经济建设、分片包点和信访等工作。导致人大干部忙于党务、疲于政务，没有充足的时间和精力投入到人大工作中。存在“荒自家田，种他人地”现象。
（四）人大监督职能弱化。一是监督缺乏制度保障，不敢监督。党委、政府是本乡镇的决策核心，从而导致乡镇人大在开展监督时不敢放开监督。由于大多数监督者自身也是党政工作的执行者，监督工作面临着十分尴尬局面。存在“既当运动员，又当裁判员”现象。二是监督主体素质不高，不会监督。有些代表文化水平有限，履职能力较低，不懂发言、不会议事，甘当“举手代表”。有些代表履职热情不高、政治责任感不强，把代表当做一种荣誉称号，抱着“头年选、二年看、三年等着换”的思想开展工作，做“混日子代表”。有些代表的政治活动能力较差，不能时刻考虑选民的利益，认为干好干坏一个样，干与不干一个样，在开展活动时只说好话，做“老好人”。三是监督对象的管辖权上移，不好监督。部分单位的管辖权上移，成了县（市）级的下派单位，管辖权不在本级政府，监督起来不好操作，即使进行了监督，监督的力度和效果也不明显。
（五）人财物保障不到位。一是组织建设没有保障，人员力量显得十分单薄。乡镇人大干部配备不到位，部分党委书记兼任人大主席，虽也配备了专职副主席、秘书，但实际上是“名专实不专”，且身兼数职。人大代表都有着双重身份，既是人大代表又有本职工作，岗位不同、职业不同、时间不同，致使部分代表没有充足的时间和精力来履行职责、参加活动。二是经费保障不足。根据代表法规定，代表的活动经费，应当列入本级财政预算予以保障，专款专用。但在实际操作中，乡镇人大代表开展工作时所需经费无固定来源，都是临时拨付。工作经费和代表活动经费没有纳入同级财政预算安排，存在报账滞后现象，严重影响工作积极主动性。三是办公条件简陋，硬件设施配备不足。有的乡镇人大未设单独办公室，多数与党办合署办公。作为地方一套班子，办公条件普遍低于同级党政机关，有的甚至低于基层权力相对集中的站所。
（六）代表履职不到位。少数乡镇人大代表履职工作存在“四少”现象。审议发言少，个别代表甚至在届期内都没发过一次言。参加活动少，部分领导代表忙于工作应付，没有足够时间和精力参加小组活动，外出务工代表很难参加小组活动。议案建议少，没有开展调研，提不出有价值的议案建议。联系群众少，个别代表特别是职务代表届期内没有联系过选民。
二、对于现状的原因分析
造成乡镇人大工作尴尬处境是多方面的，有制度设计上的原因，也有主观认识上的错觉偏差。究其根源，主要表现在以下五个方面：
（一）思想认识不到位，党政重视程度不够。少数乡镇党委认为乡镇人大“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”，对人民代表大会制度的性质、地位、作用认识不到位，重视程度不够。大部分乡镇人大主席年龄偏大，“二线”思想严重，工作激情不高、难以到位。少数年轻的人大干部存在“过渡”想法，把人大当作“跳板”，没有把主要精力放在抓人大“主业”上。个别乡镇党委书记错误地认为，抓经济建设能立竿见影，而人大工作对社会发展帮助不大，导致对人大工作不重视。个别乡镇长及部门负责人对人大工作存在认识上的误区，对人大集体行使职权监督看作是挑刺、找茬，是妨碍工作。一些乡镇人大工作人员精神状态欠佳，工作上不问效、不上进、不作为，监督时怕得罪人。这些错误的思想认识在许多乡镇中占有不小市场。
（二）职权行使被制约，组织建设不健全。一是立法设计受制约。乡镇人大与县级以上各级人大最大的区别是，闭会期间没有常设机关。因此，仅在一年一次的人代会上行使法律赋予人大的职权，显然受制约。一些地方在制定政策的同时，又没有很好地细化乡镇人大闭会期间的工作和代表活动，在制度层面造成闭会期间乡镇人大职权被制约。二是体制未理顺难以开展监督。很多乡镇党政合署办公、联合行文、统一行动，党政不分家的状况比较突出。致使人大监督政府的同时也有监督党委的嫌疑，造成人大对政府的监督无从下手，十分被动。一些乡镇人大负责人又怕得罪人，往往抱着“栽花不栽刺”、“多一事不如少一事”的思想，不敢监督或不善于监督。三是组织建设没有保障。一些乡镇人大主席或副主席被党委安排从事一定的行政工作，有的甚至承担招商引资、分片包干、信访等任务。整日忙得团团转，无暇顾及本职工作。
（三）基础保障不到位，代表履职热情不高。一是从队伍保障来看。根据组织法规定，乡镇人大在闭会期间，只有主席、副主席负责联系本级人代会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。具体操作中，如仅指望乡镇人大主席、副主席来负责闭会期间的人大工作和代表活动，乡镇人大的职能发挥势必会受影响。二是从时间保障来看。多数代表在会闭会期间从事本职工作。如不是主席团通知开展的活动，代表所在单位一般不会提供时间保障。三是从经济保障来看。目前乡镇财政绝大多数还是“吃饭财政”，保工资、保运转已经捉襟见肘，而乡镇人大又是“吃财政饭”，项目经费有限，造成乡镇人大办公场所设施简陋，组织活动经费短缺，影响了代表履职工作的积极性。
（四）结构分配不合理，作用范围不普遍。一是代表分配不平衡。领导干部代表较多，基层群众代表偏少，有些群体、层面没有代表。部分代表因诸多原因，履行代表职责难到位，仅是每年参加一次例会，很少参加代表团活动和联系选民，很难发挥代表作用。二是发挥作用的范围不够普遍。首先，大部分代表能够依法充分行使代表职权，但也有少数代表履职热情不高，甘当“挂名代表”、“会议代表”、“哑巴代表”。有些代表参加会议或活动时不知言、不敢言、不能言、不愿言。不能凸显代表的作用。其次，代表视察、主动联系选民活动开展的较少，因而代表接触选民有限，存在联系“死角”。三是对代表职务的理解不够准确。根据某县调查问卷显示，被调查的代表中，认为代表是职务的占26%，认为是荣誉的占18%，而误认为代表是一种权利的高达56%，可想而知，这将导致这些代表很难找准位置，发挥应有的作用。
（五）缺乏有效监督、奖惩机制薄弱。一是监督的形式和手段匮乏。当前对代表监督基本采用的形式是组织代表向选民述职，接受选民评议等。具体操作时，没能达到有效监督的目的。二是代表服务水平和质量有待提高。存在规定动作多，自选动作少，上级设计活动多，下级设计活动少等问题。三是奖惩机制十分匮乏。没有建立一套科学有效的对乡镇人大工作的考评机制，上级人大对下级人大只是工作上的指导，人事、财力均无制约，缺乏对乡镇人大工作的有效监督和约束，导致乡镇人大工作干多干少一个样、干好干坏一个样。
三、进一步加强乡镇人大工作几点建议
随着社会主义民主政治建设、法制建设和人民代表大会制度的深入人心，如何充分发挥人大及代表作用，成为摆在各级人大工作中的重要课题。党的十八大和十八届三中、四中全会对人大工作提出新要求，提出推动人民代表大会与时俱进的深化改革目标。结合工作和调研实际提出以下六点建议：
（一）提高认识，准确定位。一是正确定位新时期下乡镇人大工作的本质。做好乡镇人大工作，最根本的原则就是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，核心是坚持党的领导。要坚决维护同级党委总揽全局、协调各方的领导核心地位，把党的领导落实到工作的各个方面，贯穿于依法履职的全过程，使人大工作始终与党委同心、同向、同频。在监督政府工作时，既要敢于监督，也要正确处理好人大监督与支持政府工作的关系，坚持到位不越位、解难不为难、支持不代替、过问不干预，实现监督与支持的有机统一，保障和推动政府各项工作的顺利开展。二是充分认识新形势下乡镇人大工作的意义。乡镇人大是乡镇的最高国家权力机关，做好乡镇人大工作，有利于党在农村各项方针政策的贯彻落实。有利于依法治国方略的深入实施。有利于发展社会主义民主，实现人民群众当家作主。有利于实现好、维护好和发展好人民群众的根本利益。有利于促进基层干部作风的转变。有利于维护农村和谐稳定。因此，每一位基层人大干部必须不断加强学习、提高认识，深刻领会做好乡镇人大工作的重大意义。
（二）理顺关系，明确责任。一是处理好乡镇人大与党委的关系。必须坚持党的领导，这是搞好人大工作的根本保证。坚持不是推诿，不能由党委代替人大直接行使国家权力。“党对国家生活的领导，从根本上说，就是组织和支持人民当家作主”，这就是党的领导与人大制度的“最佳结合点”。党委不是包办，而是组织支持。人民通过人大行使权力，实现当家作主。乡镇人大既要服从党委的领导，又要依照宪法、法律规定，认真负责地行使好人大职权。二是处理好乡镇人大与政府的关系。乡镇人大与政府的关系是决策与执行的关系，是监督与被监督的关系。人大与政府的关系不是个人与个人的关系，而是不同国家机关之间的关系。人大要敢于监督并善于监督，要抓住大事、要紧事和人民群众关心的热点实事，进行多方式、全方位监督。发现问题要加强与政府部门的沟通协作，共同达到解决问题的目的。要互相补台，不要相互拆台。必要时可以罢免那些不称职的政府负责人，还可以撤销政府的“不适当的决定和命令”。三是明确本职工作和中心工作的关系。在现阶段，乡镇人大要贯彻实施好监督法，做好闭会期间的人大工作。每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地组织代表对有关法律、法规实施情况开展执法检查。围绕党委中心工作，经常组织代表开展视察和调查研究，督促乡镇人民政府严格依法行政，确保宪法、法律在本区域贯彻实施，真正把乡镇人大建设成有权威的基层国家权力机关。四是明确主席与主席团的关系。人大主席作为第一责任人，在明确与党委和政府的关系同时，还要明确与主席团的关系。乡镇人大主席团不是乡镇人大闭会期间的常设机构，作为人大主席必须做到心中时刻装着主席团成员，加强联系，遇事商量，互通情况，大事不独揽，不搞一言堂。五是进一步明确主体责任。乡镇人大工作要做好，靠的是广大基层人大干部和人大代表尽心尽责，要宣传好宪法、法律、法规。要筹备好本级人民代表大会会议的具体事务。要督促好本级政府和有关组织办理代表建议、批评和意见。要接待和受理好人民群众的来信来访，并向乡镇人大和本级政府反映群众的意见和要求。要承担好换届选举的有关工作等。每一位人大工作者都应对上述职责做到“心领神会”，不断增强使命感，进一步明确责任，把群众利益摆在首位，自觉践行党的群众路线，以饱满的热情投入人大工作，以优异的工作成效赢得人民的信任。
（三）积极履职，强化监督。一是要积极履职，奋斗在民主政治建设的第一线。个别乡镇人大工作者认识上有偏差，认为人大工作是“二线”工作，是虚职，导致人大工作热情减退。其实乡镇人大处于民主政治建设最前沿阵地，是中国民主政治建设的基石，对于推进基层民主政治建设有着极其重要的深远意义。乡镇人大工作者一定要迸发激情、积极履职，全身心投入到基层民主政治建设的“第一线”，要始终用“一线”的观念坚定不移地推进乡镇人大各项工作。二是要强化监督，全面推进政府工作再上新台阶。有的乡镇人大工作者误认为监督就是在给政府“挑刺”，会影响同志间友谊，影响工作开展。其实人大工作做的好，恰恰弥补了政府工作的薄弱环节和不足之处。通过调查研究，能准确地发现政府工作中存在的不足。通过报告议案，能更好地解决官民之间的矛盾。使政府更容易去了解、理解人民群众的心声，为各项惠民政策的出台打牢根基，为全面推进依法治国在基层的贯彻落实奠定良好的基础。
（四）党委要支持和保证乡镇人大依法履行各项职权。党委要加强对乡镇人大工作的领导，应把重点放在保证和支持乡镇人大依法履职上。要保证法律赋予乡镇人代会的各项职权得到贯彻落实，保证乡镇政府摆正位置，自觉执行乡镇人代会的决议、决定。一是支持和保证开好人代会会议。乡镇党委要加强对乡镇人代会的领导，支持和保障人大完善议事程序，支持和保证人大代表依法行使民主权利。人大代表要切实增强责任意识，依法出席会议，认真审议各项报告和议案。二是支持和保证人大依法行使监督权。乡镇人大要遵循坚持党的领导、集体行使职权和依法监督的原则，按照围绕中心、服务大局、突出重点、讲求实效的要求，健全监督机制，完善组织方式，围绕事关经济社会发展全局和人民群众切身利益的重大问题，综合运用听取和审议专项工作报告、开展执法检查、专题视察、特定问题调查、重点议案建议督办、询问、质询等形式，加强和改进监督工作。三是支持和保证人大依法行使重大事项决定权。乡镇党委要支持人大依法讨论决定有关重大事项，积极探索人大行使重大事项决定权的途径和方法，推进决策科学化、民主化。凡属人大职权范围内的重大事项，要适时提出建议，依法由人大讨论决定。人大要抓住事关全局性、根本性、长远性的重大问题，加强调查研究，广泛听取意见，依法作出决议、决定，并监督其实施。人大所作出的决议、决定在本级行政区域内具有法定效力，必须认真贯彻执行。四是支持和保证人大及其常委会依法行使选举权和任免权。坚持党管干部原则，充分发扬民主，严格依法办事，认真贯彻选举法的有关规定，依法保障人大代表联名推荐或者提出候选人的权利。
（五）进一步发挥乡镇人大代表的作用。一是优化人大代表结构。乡镇党委要坚持广泛性、代表性和先进性的统一，不断优化代表的年龄、知识和专业结构，适当减少干部代表比例，提高来自最基层的人大代表比例。改进人大代表候选人的提出方式，在选举中引入有序竞争机制，做到代表由选举产生，代表对人民负责。重点把好代表的素质关，真正把一心为民的代表选进来，谨防把人大代表当作一种荣誉或“护身符”的人选入队伍。二是支持和保障人大代表依法履行职责。尊重和维护宪法与法律赋予人大代表的各项权利，切实保障人大代表的知情权。主席团要坚持和完善邀请人大代表参加执法检查、工作评议、集中视察、专题调研等工作制度，扩大代表参与活动的范围。要采取召开报告会、情况通报会，定期寄送公报、重要活动情况简报和参阅资料等多种方式，为代表提供本地区经济、政治、文化、社会等多方面信息。积极探索人大代表依法履行职责的方法，丰富代表的活动形式，为代表开展活动提供必要的条件和保障。各级政府要把人大代表活动经费列入本级财政预算，专款专用，确保人大代表活动需要。人大代表参加代表活动，其所在单位、部门必须依照代表法给予时间、工资、奖金和其他福利待遇等各项保障。三是提高人大代表议案和建议、批评、意见的办理质量。乡镇人大代表要加强调查研究，倾听选民意见，提出质量较高、针对性较强的议案和建议、批评、意见。乡镇政府要建立健全办理人大代表议案和建议、批评、意见的工作制度，完善程序，强化责任，认真听取代表对议案、建议办理工作的意见，切实提高办理效率和质量，及时将办理情况向人大主席团报告并纳入目标考核内容。主席团要加强对议案、建议的跟踪督办和检查考核，提高代表的满意率和议案、建议办成率。四是加强人大代表培训。加强代表培训是提升履职能力，发挥好作用的基础工作。要采取多种途径和方式加强对代表的培训。不得错误地认为学习是“软指标”，就可以往后推一推，要让代表明确自身的权利和义务，懂得如何审议报告、参加视察、提出建议等常规性工作。打破“有制度按制度、没制度照惯例”的思维定式，推动乡镇人大工作的改革创新。五是密切人大代表与人民群众的联系。乡镇人大代表应当通过多种渠道保持与人民群众的密切联系，认真履行职责，自觉接受人民群众监督。担任领导职务的人大代表要积极参加代表活动，带头依法履行代表职责。
（六）切实加强乡镇人大的自身建设。一是健全乡镇人大的工作机构。要配实配强乡镇人大干部队伍，做到老、中、青相结合，形成一支专业的、有战斗力的队伍，促进人大工作的开展。要建立健全各项规章制度，将乡镇人大工作逐步纳入规范化、制度化的发展轨道。二是上级人大要加强对下级人大工作的监督与指导。上级人大要为下级人大开展工作提供强有力的支持，要加大对乡镇人大干部的培训力度和业务指导，不断提高其工作能力和业务素质，规范工作程序，提高工作实效。要高度重视和支持乡镇人大工作，使乡镇人大工作经常化、制度化、法律化、规范化。三是加大宣传力度，扩大乡镇人大的影响。乡镇人大履职难的一个重要原因是乡镇人大的地位和作用群众知之甚少。这就要求必须加大宣传力度，使各方对乡镇人大的地位及作用有足够的认识，自觉维护乡镇人大的权威。一方面，要充分利用报纸、杂志、网络、电视等媒体加大监督法、宪法及地方组织法中对乡镇人大地位及职权规定的宣传力度，使人民群众真正了解乡镇人大的地位和职权是法定的，自觉地维护乡镇人大的权威。另一方面，要充分宣传在乡镇人大工作中涌现出的典型事例和经验做法，使群众明白乡镇人大能够实实在在为群众办事，扩大乡镇人大在群众日常生活中的影响。四是建立激励和奖惩机制。利用评选表彰、创先争优等方式充分调动代表的工作积极性。有奖有罚，相辅相成。对工作徘徊不前或工作毫无进展的代表予以处罚。设立专门的考核机构，配备专职考核人员，对代表的工作问效。要将个人奖惩情况建档立库，作为评先评优重要依据。
