关于进一步做好法检“两官”履职评议工作的思考和建议
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就全面依法治国作出了一系列重大决策部署，特别是对公正司法提出了新的更高要求，突出强调“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。近年来，我市人大围绕这一目标要求，在加强司法工作监督方面进行了深入探索，其中针对法官、检察官开展履职评议成为司法监督的一项创新举措,市人大以及东海、灌云、赣榆等县区人大相继开展了这项工作。总的来看，“两官”履职评议探索了司法监督的新路径，丰富了人大监督方式，取得了积极成效。今年3月，市人大常委会制定出台的《连云港市人民代表大会常务委员会关于依法做好市人大常委会任命的法官检察官监督工作的意见》，对我市“两官”履职评议作出了制度化规定。本文拟结合我市相关工作实践，对如何认识和深化“两官”履职评议工作作一粗浅思考。
一、法检“两官”履职评议工作的实践意义
履职评议作为地方人大在实践探索中“创造”出的一种监督方式，在省内外多地得到了运用。近年来，随着司法体制改革深入推进、群众对加强司法监督的呼声日益强烈，各地的履职评议对象也从主要针对政府组成部门领导逐步拓展到对人大常委会任命的法官、检察官。应当说，这项工作的开展有着重要的实践意义。
（一）开展“两官”履职评议是贯彻习近平新时代中国特色社会主义法治思想的实践创新。党的十八大以来，习近平总书记在系列讲话中深刻阐述了全面依法治国的新理念新思想新战略新要求，形成了习近平新时代中国特色社会主义法治思想。特别是就加强民主法治建设明确指出，“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。”这为各级人大开展“两官”履职评议工作指明了政治方向，提供了理论支撑。从实践看，各级人大常委会开展“两官”履职评议，既是支持和推动司法机关依法履职、公正司法，也是为贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义法治思想、深化法治中国建设搭建平台、创新抓手，重视发挥法官、检察官在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。
（二）开展“两官”履职评议是履行宪法法律赋予人大监督职责的应有之义。宪法、地方组织法、监督法、人民法院组织法、人民检察院组织法等都对人大监督法检“两院”工作作出了明确规定。虽然履职评议作为一种监督方式在监督法上并没有直接的条文依据，但是其本质上仍是对法院、检察院的工作监督，是人大监督形式的一种探索创新。实践证明，“两官”履职评议工作是人大行使司法监督职能的有效载体和有力抓手，可以把权力机关的监督、人大代表的监督与人民群众的监督有机结合起来，把人大的法律监督、工作监督与对所任命人员的履职监督统筹兼顾起来，使人大对司法工作的监督渠道更加宽广、机制更加健全、内容更加丰富、形式更加多样，推进了人民代表大会制度与时俱进。
（三）开展“两官”履职评议是落实司法责任制、促进司法公正的必然要求。党的十九大报告强调，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。从当前现实情况看，“两院”工作总体是好的，“两官”队伍主流是好的，但仍存在着一些问题和薄弱环节。比如，司法不公问题仍然存在，办金钱案、关系案、人情案的现象时有发生，在群众中形成了不良影响，对司法公信力造成了较大损害。因此，人民群众、人大代表强烈要求各级人大加强对司法机关及司法人员的监督。长期以来，各级人大主要是通过每年人代会听取法院、检察院工作报告以及常委会听取和审议专项工作报告的方式开展监督，而对其任命的法官、检察官的履职行为监督较为薄弱。随着司法体制改革的持续推进，司法公正的决定权更多得掌握在“两官”手里，并通过他们得以体现，离开具体的人，靠泛泛的、没有针对性的法律监督，难以取得实效，这就迫切地需要引进外部的权威力量来加强监督。从这个意义上说，加强对“两官”履职行为的监督，是做好人大司法监督工作最直接、最关键的环节。
二、“两官”履职评议工作的模式探究
根据调研视察、工作联系、网络查询等方式了解的情况来看，浙江、江苏、山东、湖南、河北等省的部分市、县（区）都开展了“两官”履职评议工作。各地结合自身实际，采用了不同的评议方式方法，取得了不同的成效。根据评议主体来划分，主要有以下四种模式。
（一）常委会评议模式。浙江的市县人大多采用这种评议模式，主要做法：一是制订履职评议工作方案，随机抽取被评议对象进行公示，接受民主测评，被评议对象开展自查，撰写履职情况报告；二是成立履职评议工作组，抽查被评议“两官”办理的案卷，并开展个别谈话、旁听庭审等工作；三是由评议工作组集体讨论被评议对象的履职调查情况，分别撰写履职调查报告，并提出评议的建议意见；四是开展述职、集中评议，由被评议对象在人大常委会上进行述职，由常委会组成人员进行评议，并在常委会上对被评议对象分别予以满意度测评；五是整改落实，法院、检察院和被评议对象分别针对常委会的评议意见和测评情况进行整改落实，事后提交整改情况报告。这种模式的优点是：评议层次高，法院、检察院和被评议对象都会高度重视；履职调查往往比较深入全面、工作质量较高。不足之处是有最终评议权的常委会组成人员往往仅凭被评议对象的述职情况打印象分，造成满意度测评结果与被评议对象履职的实际情况、评议工作组的建议意见不相符，评议结果可能难以让人信服。
（二）主任会议评议模式。这种模式的主要做法，在制订方案、发动宣传、抽取对象、组织调研、撰写意见等方面与常委会模式基本相同，主要不同在于集中评议阶段和整改落实阶段。此种模式，由主任会议听取被评议对象述职，或者仅听取“两院”或履职评议工作组的工作情况汇报，一般不进行票决，由主任会议讨论，原则上同意履职评议工作组的评议意见和对被评议对象的档次建议。事后，由常委会办公室根据主任会议的评议情况，向法院、检察院发送评议意见，有些地方人大常委会再安排听取“两院”整改落实情况的汇报。这种模式的优点是：对“两院”和被评议对象的日常工作影响与压力较小；评议工作程序、方式相对简便，并且充分尊重履职评议工作组的意见建议，评议结果相对客观公正。不足之处是“两院”的重视程度不一，评议过程容易形式化，社会影响力相对较小。
（三）主任会议与常委会相结合的模式。这种模式较为少见，据调研了解，宁波市人大常委会于2014 年运用该种模式开展了法官、检察官履职评议。主要做法是，前期制订方案、发动宣传、抽取对象、组织调研、撰写意见等方面与常委会模式基本相同，由履职评议工作组研究提出对被评议对象个人履职评议意见和评议等次的建议，提交主任会议进行集中评议。主任会议分别听取被评议对象的履职情况汇报和履职评议工作小组的履职评议情况报告，讨论通过履职评议意见、履职评议等次。“两官”履职评议工作小组分别到被评议单位向被评议对象当面反馈履职评议意见和等次，并要求被评议的单位和个人认真对照、分析整改，再向市人大常委会书面报告整改落实情况。整改落实后，市人大常委会安排听取和审议“两官”履职评议工作组关于开展“两官”履职评议情况的报告，被评议对象的调查和评议意见、整改落实报告等相关材料作为附件书面印发。这种模式的优点是人大和“两院”领导高度重视，评议工作影响面很大；尊重履职评议工作组的意见建议，评议结果相对客观公正。不足之处是工作程序较为烦琐，牵涉面较大。
（四）专委会或专业小组评议模式。这种模式极为个别，湖南、浙江等省的个别市、县人大常委会曾运用此种模式开展“两官”履职评议。主要是由内（工）司委或“两院”组织履职评议工作组开展相关调研、阅卷、评议工作，由内司（工）委或履职评议工作组确定评议意见和被评议对象的档次，开展履职测评。有的地方事后再向主任会议或常委会报告履职评议工作开展情况。这种模式的优点是，程序简单、工作可粗可细，对“两院”的牵制和压力较小。不足之处是监督权威性不强、工作影响力不大。
三、我市“两官”履职评议工作经验总结
我市于2016年运用“常委会评议模式”开展了“两官”履职评议工作。尽管我市的“两官”履职评议工作并非首创，开展时间不长，一些具体做法还有待完善，但是，我市人大常委会于今年3月制定实施了《连云港市人民代表大会常务委员会关于依法做好市人大常委会任命的法官检察官监督工作的意见》（以下称《意见》），通过创新“常委会评议+常委会委托评议”的模式，提出全员评议的计划，建立了履职评议工作新机制，形成了自身的工作特色。自2016 年的“两官”履职评议工作来看，主要有这么几点创新做法。
一是扩大覆盖面，被评议对象更有代表性。着眼评议工作的常态化、制度化、规范化，计划在本届人大常委会任期内对由市法院、市检察院全体员额法官、检察官（院领导除外）进行一轮履职评议。自2016年以来，我们已对20名市法检“两官”开展了履职评议工作，其中法官、检察官各10名。10名被评议法官分别来自7个业务庭室，其中庭长、副庭长7名（其中1名市开发区法院副庭长），普通法官3名；10名检察官分别来自8个业务处室，其中处长、副处长8名，普通检察官2 名。被评议对象基本覆盖主要业务处（庭）室，具有较强代表性，较好地反映了司法队伍建设的整体情况。
二是着力抓重点，突出业务能力和依法履职评议。积极跟进司法体制改革要求，着力监督“两官”贯彻落实宪法和法律、依法公正司法的情况，任职期间本职工作完成的情况，执行市人大及其常委会决议、决定和审议意见以及办理市人大代表提出的议案、建议、批评和意见等情况。履职评议重点突出“两官”的依法履职情况，使评议工作有别于组织人事部门的德能勤绩廉的考核评价，把握了司法绩效评价的要点，也体现了人大监督的特点。
三是探索新模式，实现“双管齐下”搞评议。坚持发挥人大对履职评议工作的主导作用，评议工作在市人大常委会和主任会议的领导下开展。创新工作模式，将履职评议的方式调整为市人大常委会会议评议和市人大常委会委托法官检察官所在单位会议评议两种，并明确了两种方式评议的对象，即市人大常委会的评议以正科级职务以上人员为主，市人大常委会委托的评议以副科级职务以下人员为主。为保证市人大常委会委托评议工作的质量，《意见》在设计上安排了部分市人大代表参与，同时明确市人大常委会有关工作机构应当发挥指导监督作用。这一新的工作机制，既解决了人大专业力量不足的问题，也充分调动了“两院”的工作积极性，促使双方凝聚思想共识，形成工作合力。
四是拓展监督面，增强工作连续性。本《意见》设立了代表选择性旁听“两个会议”、建立任职履职情况资料库两项内容，这两种监督模式属首创，外地尚无这种做法。在旁听“两个会议”方面，考虑到“两个会议”的特殊性，“草案”使用了“选择性旁听”这样的表述，参照最高法、最高检及其他城市法院审委会和检察院检委会工作议事规则，对旁听事项选择进行了限定，规避了涉密内容，将旁听重点指向参会法官检察官议事的水平上，而非具体个案的决定上，在加强监督的同时，充分坚持了司法独立原则。在建立任职履职情况资料库方面，为区别于组织人事部门对干部的管理，《意见》在归集法官检察官任职履职情况资料上没有使用“档案”一词，而采用了“资料库”的表述，建立“资料库”的目的是为了更好掌握法官检察官个人履职情况，便于持续监督，为其拟任新法律职务提供依据，也为今后公开接受社会监督创造基础条件。
四、进一步做好“两官”履职评议工作的思考
通过近年来工作探索，我市人大在“两官”履职评议工作上取得了一些成绩，积累了一些经验，但是，我们也要清醒地看到，履职评议工作还存在一些不足，主要是评议工作的制度建设仍需加强，评议程序还需逐步完善，对评议结果的运用有待强化等。为此，我们作了如下思考，提出了几点建议：
（一）要逐步完善评议工作程序。科学规范的评议程序是保证履职评议结果客观公正的前提。履职评议工作程序的规范化建设，还是要紧紧抓住评议对象人选的产生、履职情况的调查、集中评议三个关键环节。在履职评议对象的产生上，要逐步做到随机抽取，设置庭室负责人和普通法官、检察员的评议比率，按不同部门分别抽取，使评议对象更具代表性。在履职情况调查上，要综合运用民主测评、个别谈话、案卷抽查、问卷调查、绩效考核等工作方式，科学设置调查方法、步骤、要求，适时通过公开评议工作组电话、邮箱等方式收集社会公众意见，保证评议工作公开、公平、公正。在集中评议上，要按照既定的评议主体模式设计好评议方式、评议步骤和评议结果的产生、反馈等具体操作方式方法，注重履职情况调查信息的公开、全面、准确，保证评议者的知情权、询问权、监督权、表决权，促使评议过程更加科学民主、评议结果更加客观公正。
（二）要不断提高评议工作标准化水平。履职评议要防止出现“凭印象打分、凭职务说话”的状况，就必须要建立和完善科学的考评机制。重点是强化在具体评议过程中对评议对象的量化评查，建立健全标准化考评体系。一是要科学设置履职评议的考评内容。“两官”履职评议是人大机关对任命对象履职行为的监督，不同于组织纪检部门对干部人事的管理与监督。因此，在评议的内容上要更加注重岗位职责、职业素养、履职能力、工作绩效等专业性考察，体现人大监督的特点特色。特别要积极适应司法改革要求，重点突出全面落实司法责任制、推行司法改革举措和阶段性重点司法任务完成情况的考评，着力提升司法效率和司法公信力。二是要清晰设定评议项目的考评标准。根据岗位职责的不同，对司法履职行为的共性要求和个性要求进行适当区分，设定相应的考评标准，考评内容标准应当清晰明确，力求做到量化评价。三是要充分运用“两院”现有的考评体系。“两院”在司法队伍的建设与管理上都建立了系统的考评体系，履职评议既要利用好这些考评成果，也要通过评议更好地检验考评结果，促使“两院”的考评体系更加科学完善。
（三）要探索丰富评议结果运用方式。要提高履职评议工作的实效性和影响力，就必须加强评议结果的运用。一要紧密沟通，达成共识。履职评议工作既要注重发挥人大的主导作用，也要充分调动“两院”的工作积极性，统一思想认识，增强工作合力。特别是要加强组织领导和工作协调，充分发挥人大常委会党组和“两院”党组的领导作用，打通人大监督与“两院”自身监督的渠道，及时解决工作开展中出现的问题和障碍。二要注重衔接，严明奖惩。履职评议要与“两院”内部绩效考评和年度考核等工作做到有效衔接、有机结合，把履职评议的结果与“两官”的年度绩效考核、评优评先、教育培训和职务任免、训诫处分等挂起钩来，充分发挥履职评议的应有效益。三要加强宣传，扩大影响。履职评议要注重挖掘优秀法官、检察官的先进典型和感人事迹，积极宣传司法队伍建设成效，培育法官、检察官的职业尊荣感，增强社会对司法工作的理解与支持。同时，要依法纠正司法工作中存在的突出问题，对不称职的被评议对象要责令限期整改，发现严重违法违纪线索的移交纪检监察部门处理，人大常委会根据处理情况依法行使罢免权和撤职权，切实增强监督的刚性和实效性。
执笔：市人大常委会内司委 陈敏 邱鸿浩
