检视与进路：设区的市基层立法联系点
规范化建设路径研究
——以全过程人民民主为视角
基层立法联系点是立法机关直接联系基层群众的有效渠道，是全过程人民民主在立法领域的生动实践。2022年3月修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会通过建立基层联系点、代表联络站等方式，密切同人民群众的联系，听取对立法、监督等工作的意见和建议。”2023年3月修改后的《中华人民共和国立法法》规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。”“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对地方性法规、自治条例和单行条例草案的意见。”国家从法律层面对设区的市基层立法联系点建设作出了明确规定，在国家法作出规定的形势下如何建设好、运用好市级基层立法联系点，是设区的市亟待解决的现实问题，也是设区的市人大及其常委会应当履行的法律职责。本研究报告在回顾基层立法联系点发展历程的基础上，分析当下设区市基层立法联系点建设的时代价值、实践中面临的困难和挑战，并基于现实国情和立法体制提出解决路径，为推进设区的市基层立法联系点规范化建设提供参考。
一、透视：基层立法联系点的价值功能
基层立法联系点是指享有立法权的国家机关在基层确定的协助收集和反映有关方面对立法及立法相关工作意见建议的固定联系单位或者组织。设区的市基层立法联系点是设区的市人大及其常委会为适应地方立法工作需要而设立的。基层立法联系点以经常性的联系机制为依托，收集基层群众在国家立法上提出的意见和建议，根据立法工作需要进行吸收采纳，以提高立法质量和社会效益，实现立法机关和基层公众之间的信息沟通的良性互动。通过人民群众规范有序参与立法，基层立法联系点在国家与基层、立法机关与人民群众之间建立沟通的桥梁和纽带，既是民主立法的重要实践平台和载体，也是有效践行全过程人民民主、彰显社会主义民主政治的创新举措。
我国基层立法联系点的发展历程，大致可分为“地方实验—制度扩散—功能拓展”三个阶段。
第一阶段是2015年以前，一些地方人大常委会就开始了相关的制度尝试，甘肃省人大常委会法工委2002年在临洮县人大成立了“地方立法的联系点”，接着湖北和四川等省份又分别确立了“立法的基层联系点”和“法制工作联系会”的概念，但是这时还没有“基层立法联系点等”的概念和统一的工作模式。各地方人大常委会所用称谓有一定区别，但其实质作用是一致的，这时正处在“地方实验”时期，还没有确立起一套完整的制度运行规则。
第二阶段是从中央到省再到市各级人大及其常委会纷纷建立了相应机构或人员，以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标，形成了一套相对完善的基层立法体制机制。2015年7月，全国人大常委会法工委在湖北襄阳、江西景德镇、上海虹桥和甘肃临洮等地设立了全国首批基层立法联系点，旨在加强基层立法的联系和协作，以推动社会治理的现代化进程。随后，一些地方人大常委会也陆续设置了基层立法联系点站，并开始探索基层立法与其他领域立法相结合的模式。随着时间的推移，越来越多的地方人大常委会设立了基层立法联络点，这些联络点在制度设计中呈现出了向上模仿和相互借鉴的特征。
第三阶段是习近平总书记于2019年11月在上海虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时，首次强调了“人民民主是一种贯穿全过程的民主”，这意味着已经进入了一个全新的“深化拓展”时期。2021年10月党中央首次召开中央人大工作会议时，习近平总书记详细阐述了人民民主的全过程，并指出地方各级正在积极探索深化和拓展基层立法联系点的职能。截至2023年，全国人大常委会法工委在全国31个省（区、市）建立了32个基层立法联系点，在这些联系点的辐射带动下，全国各地人大常委会设立了5500多个基层立法联系点，从而形成了国家级、省级、市级联系点三级联动的格局。
通过深入推进基层立法联系点建设，有力地提升了立法工作质效，为发展全过程人民民主提供了制度保障。基层立法联系点之于新时代的价值功能，可以概括为以下几点：
一是彰显全过程人民民主的机制和本质特征。通过基层立法联系点，畅通人民群众参与立法的有效途径，保障基层群众有序参与立法，让基层的声音和群众的期盼反映到立法机关、体现到法律法规中，立法机关更好地统筹兼顾不同方面的利益诉求，从而实现人民是立法的主体，增强了人民群众民主参与、民主决策的获得感。
二是促进双向互动立法模式的形成。它既能解决上下级之间、地方与中央之间立法衔接问题，又能够使基层立法权得到有效保障。目前我国立法体制下，地方立法往往采取自上而下的立法方式，而不是自下而上地通过立法联系起来，这对提高立法质量和效率是不利的。
三是提高地方立法的可执行性、可操作性。基层立法联系点一头联系着地方立法机关，一头联系着基层组织和群众，基层组织和群众处于社会生产生活的第一线，所了解掌握的情况较为直接、深透、具体，通过基层立法联系点可以防止相关部门或者某些利益群体“唱独角戏”，使制定出来的法规更得民意、更具可执行性。
四是有效促进了基层社会治理。随着基层立法联系点建设的不断深入，基层立法联系点在征集立法意见建议的同时，还广泛收集群众呼声、了解群众意愿，使联系点成为倾听民声、反映民意的平台和载体，很多基层群众从不懂法、不关心法，到主动学法、积极问法，在参与民主立法的过程中感受到了法治的重要性，知法、尊法、守法的法治意识显著提升，这不仅带来了立法意见征询工作的高质量，还有力促进了基层治理体系和治理能力现代化。
二、实践：设区的市基层立法联系点的运行特质
目前包括江苏省在内各地设区的市在建设基层立法联系点中积累了很多宝贵的经验值得总结，通过个案分析和立法工作实践分析，可以更好地总结经验，发现不足，查找问题，为设区市基层立法联系点的发展提供有益借鉴。
（一）南宁市基层立法联系点运行状况分析
南宁市人大及其常委会以“广泛覆盖、资源共享、全面互动、有序高效”为发展目标，深入挖掘立法的内在动力，不断探索南宁立法的新特色，南宁市96%基层立法联系点设在社区居委会内，这不仅丰富了居委会(村委会)的职能，而且更贴近群众。此外，还积极鼓励和引导社会组织参与到自治活动中来，使之成为推动民主法治建设的一支重要力量。尽管许多民众乐于分享自己的立法需求，但普遍存在“担忧繁琐、劳累”的思想，因此将立法联系点与居委会或村委会设立在一起，有助于激发老百姓积极参与立法的热情。在保障人员配套方面，坚持以《南宁市人大常委会基层立法联系点工作规定》为工作中心，确保每个联系点的人员数量根据所在区域的实际情况确定具体人数，通常限制在2至4人之间，由专人专岗。同时制定了专门的制度规范各联系单位开展立法活动。确保每个联络点均配备一位负责人和至少一名行政事务工作人员，以负责具体实施立法活动和相关工作。在邕州的高等院校、律师事务所以及司法执法机构等多个单位，建立了多个专业领域的联络中心，这些都是为了让更多的人参与到立法过程中。南宁市的立法联系点设立、运行和工作制度已经逐步完善，同时，民众在立法过程中的参与度也逐渐提高。
（二）呼和浩特市立法联系点现状分析
呼和浩特市人大常委不断加强立法联系点建设，2018年确定玉泉区鄂尔多斯路街道人大工委等12个单位作为基层立法联系点，设于社区内的基层联系点有4处，政务服务大厅1处，街道办事处6处，律师事务所1处。这些机构通过设立在辖区内的执法部门或其他形式开展立法咨询和宣传活动。目前呼和浩特市基层立法联系点的组织架构主要由社区工作人员和志愿者构成，其中包括一名联络员。基层立法联系点的主要职责是为法律法规草案和地方立法规划提供建议和意见，并积极参与立法调研、课题研究和立法评估等工作。通过制定《呼和浩特市房屋使用安全管理条例》、《呼和浩特市大青山前坡生态保护条例》、《呼和浩特市促进蒙医药发展办法》等法规，使地方立法更加贴近人民群众。
经过几年的实践探索，设区的市基层立法联系点工作稳步推进并初见成效，较之国家级、省级基层立法联系点，设区的市基层立法联系点显现以下明显特征：
一是较国家级、省级基层立法联系点更加需要贴近群众。设区的市地方性法规具有针对性、特色性和可操作性特征，必须通过多方参与，推动群众不同意见得到充分表达，确保立法过程能够全面把握各方诉求、兼顾各方利益、关注回应各方关切，让立法工作更加接地气，解决基层群众的问题、保障基层群众的权益，真正使地方性法规得到群众的认可和支持。
二是较国家级、省级基层立法联系点设置更加需要偏向基层。设在街道、乡镇、社区和村庄的基层立法联系点较多，可以及时发现、反映民情民意和经济、社会发展中的各种问题，发现、反映执法中的问题，推动城乡建设与管理、生态文明建设、环境保护和基层社会治理等相关领域的地方性法规得到有效修改完善。
三是较国家级、省级基层立法联系点更加需要加强引导和组织培训。目前，设区的市立法联系点建设多数刚刚起步，基层工作人员具有法律专业背景的很少，由于设区的市地方立法也是刚刚运行不久，参与过地方立法实践的人员更少。为此，人大立法部门应建立健全立法培训机制，进一步加大对立法联系点工作人员和相关人员的培训力度，定期组织开展培训工作，重点培训立法的基本原则、权限和程序及法规起草的技术规范等。
三、问题：设区的市基层立法联系点的运行困境
设区的市基层立法联系点在地方立法服务发展大局,积极践行全过程人民民主上取得了明显成效，并积累了一定经验，但实践中还面临一些问题和挑战，主要是：
一是联系点工作机制不够完善。主要是多数基层立法联系点没有编制、没有专门的办公场所和办公设施，大部分都是与单位的综合部门、法务部门、综治部门合署办公。名称不统一，有的统一授了牌，有的甚至连牌都没有统一制作。工作流程和相关制度不完善，采集网络不健全，有的没有建立相关台账，规范化管理程度不高。有的基层立法联系点没有固定的经费来源，影响了基层立法联系点工作的积极性。有的基层立法联系点起初工作热情高涨，后续不能持之以恒的开展相关工作，影响工作的顺利开展。
二是联系点设置缺乏科学性。由于缺乏统一要求，有的地方只在基层单位，如乡镇、街道、设区设立，没有专业行业组织，立法联系点参与主体的广泛性特征。有的只在县级执法和司法单位设立，缺少人民团体和社会组织。从地域上来说，为了方便工作，市区设立的多，其他行政区域设立的联系点少甚至没有，不能保证基层立法联系点构成的基层性、广泛性和专业性、代表性。
三是联系点社会宣传不足。一些群众对基层立法联系点工作的性质和内容还不了解，对如何开展立法意见征询的工作流程还不清楚，因而也不知道如何参与到立法过程之中，不知道如何表达自己的立法诉求和建议。个别地方领导干部对如何开展好基层立法联系点工作缺乏足够重视，致使很多群众提出了与实际不符的建议或意见。一些单位和个人认为基层立法联系点的位阶不高、作用不大，因此持有“多一事不如少一事”的心态，导致了参与立法的积极性不足。
四是联系点反馈机制不够畅通。在基层立法联系点工作过程中，有时收集到的社会各界和公众的立法建议较多，由于多数并不符合立法需求，所以一些意见建议未被立法机关采纳，一些基层立法联系点未及时向社会公众予以信息反馈。由于缺乏相应的反馈机制，基层群众无法得知自己的立法建议是否被采纳，在一定程度上影响了基层群众参与立法的热情和积极性。
五是联系点考核激励机制缺失。一方面考核机制不全，市级人大常委会没有出台科学的考核机制，对基层立法联系点进行考核，没有建立相应的退出机制，基层立法联系点的工作推动力不足。另一方面缺乏相应的激励机制，对优秀的基层立法联系点、高素质的联络员和积极参与立法建议的群众基本没有设置奖励，这就容易造成基层群众参与立法意见征询的主动性不够高，基层立法联系点联络员的工作积极性也难以为继。
六是联系点人才队伍建设普遍薄弱。目前基层立法联系点的实际情况来看，人才队伍问题已经成为普遍存在的问题，联系点工作人员普遍数量较少，文化素质参差不齐，对法律法规的认识不到位，法律素养、文字综合能力和组织协调能力不适应工作需要，影响工作效率和效果。个别联系点的联络员由于缺乏相关的法律专业知识，难以承担法规草案征求意见的相关工作，造成立法意见质量不高，不能符合立法工作实际需要。甚至有的工作联络员、信息采集员闭门造车、以自己的意见代替群众意见，基层立法联系点“直通车”作用完全没有发挥出来。
除此之外，还有各基层立法联系点与相关工作机构之间工作关系的融洽度、配合密切程度、人员任职的频繁变动等因素也影响日常工作的顺利开展。
四、应对：设区的市基层立法联系点的建设路径
基层立法联系点是践行全过程人民民主的生动实践，也是科学立法、民主立法、依法立法的客观需要，必须遵循规范化建设路径深入推进基层立法联系点建设，为公众参与立法提供制度保障。基于我国的具体国情和立法体制，可以从以下方面进行努力：
一是厘清职责定位。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和新修订的《中华人民共和国立法法》的规定精神分析，设区的市基层立法联系点职责应该是为立法工作服务，听取对整个立法工作的意见，包括对立法规划、立法计划、立法起草、立法审议、立法评估以及立法宣传等各个环节的意见建议。具体职责包括：听取、收集对立法建议项目的意见建议；听取、收集对法规草案的意见建议；收集法律法规实施中的问题，服务立法后评估；组织开展立法宣传；反映其他社情民意等。
二是完善工作机制。首先在省级层面建立省级统筹协调机制，省人大法制委、常委会法工委发挥统筹协调作用，指导各市做好基层立法联系点工作，有条件的省人大要设立专门机构，加强对各市立法联系点工作的指导，帮助提高立法工作联系点能力和水平。其次要建立健全基层立法联系点工作制度，各市人大及其常委会要积极主动，加强立法联系点阵地建设，明确要有统一的牌匾、固定办公场所和办公设施，还要有工作联络人、信息采集员、登记台账等，分管领导和工作联络员相对固定，工作联络员要具备一定的法律知识和文字综合能力。加强工作经费保障，将工作经费列入预算，规范经费的管理使用。第三要建立考核激励机制，对基层立法联系点的工作进行科学量化，对其工作成效进行综合考核，如对信息采集数量和质量、信息采集面的宽窄、立法宣传形式与效果以及阵地建设、制度建设、队伍建设等进行考核，考核结果作为保留或取消的主要依据。
三是科学布局选点。基层立法联系点的选点要综合考虑多方面因素，确保布局科学、合理、规范。首先要把握地域范围广泛性。要面向市辖区全域，尽可能地将市级人大所辖区域下一级行政地区全数覆盖，每个下属区域都至少有一个立法联系点。其次要把握社会各界普遍性。联系点的布局要尽可能兼顾各主要行业、领域、单位类型，既要有政府、法院、检察院，也要有企事业单位、社会组织、行业协会以及街道社区、村庄等，还要有高等院校、科研单位、律师事务所、会计师事务所等。第三要把握基层性。由于立法联系点的定位就是基层，就是群众，在选点布局方面都把基层放在首要地位。设区的市的人大常委会的基层基本指向县区级、乡镇（街道）、社区、村（居）委会等。第四要把握法律专业性。主要是在联系点布局方面，要注重选择法律、法治相关的单位，如高校法学院系，法院、检察院，法学会、律所、律协等组织或者单位。
四是建立意见建议采纳反馈机制。基层立法联系点设立的初衷是为畅通立法机关与社会公众的联系渠道，对基层立法联系点的意见建议在地方性法规、立法调研报告中被采纳的，对采纳的意见建议群众或组织，应当予以物质奖励或颁发荣誉证书，提高基层立法联系点和人民群众参与积极性。要借助数字化、信息化平台，让基层群众在相关平台发表意见建议，运用大数据技术及时收集、及时反馈，不断提高群众参与的主动性。
五是推动基层立法联系点和代表联络家站深度融合。基层立法联系点可以与代表之家、代表联络站联合建设，整合人力、物力、财力，实施场地、设施、设备、人员共享。一方面要在人大代表联络站建设中体现基层立法因素，充分发挥代表联络站的桥梁纽带作用，通过人大代表联络站广泛征求人民群众对法律、法规草案的意见建议，体现基层立法联系点的价值，将人民群众所思所想所盼体现在法律制度设计中。另一方面要发挥基层立法联系点功能，增加代表联络站“法”的元素，依托代表联络站在立法、监督、普法等方面的功能作用，将立法意见征求和普法教育宣传同步纳入选民接待活动，立体化展示全过程人民民主丰富多彩的形式，全面阐释我国全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。
六是加强队伍专业化建设。基层立法联系点的发展与壮大，必须要建立一支专业化水平高、综合能力强的工作人员队伍。基层立法联系点工作人员队伍应当聘请具有法律专业背景且有时间、有精力参与立法活动的人员，可以尝试吸纳律师、人大代表、司法机关、法律教育者、具有相关专业背景者等人员进入基层立法联系点工作人员队伍。同时，市级人大常委会及其工作机构要建立健全基层立法联系点培训机制，每年为立法联系点举办至少一次立法培训，培训基层立法联系点的权限、工作程序和法律法规起草的技术规范，明确基层立法联系点做什么、怎么做。可以邀请立法联系点负责人或工作人员旁听人大常委会会议，列席立法工作会议，参加业务培训等活动，不断提升参与立法工作的能力和工作水平。
结 语
深化基层立法联系点建设是发展全过程人民民主的必然要求，也是新时代坚持和完善人民代表大会制度的重要举措。设区的市基层立法联系点建设任重而道远，相信经过坚持不懈的努力，立足于本土立法资源，积极应对实践发展难题，必将使基层立法联系点持续发挥价值作用，以畅通的立法“直通车”不断展现全过程人民民主，不断推进国家治理效能的有效提升。
执笔：市人大常委会法工委 李青春、朱鸣谦
