发挥人大代表在基层治理中作用的探索和思考

——基于东海县人大代表参与基层治理的实践

基层治理是国家治理的基石，加强和创新基层治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，是夯实党的执政基础、巩固基层政权的必然要求。党的二十大报告提出，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“发展壮大群防群治力量，建设人人有责、人人尽责、人人享受的社会治理共同体”，为我们做好新时代社会治理工作提供了理论支撑。人大代表来自人民，根植人民，是党和政府联系人民群众的纽带，参与基层社会治理，既是人大代表充分履职的一个全新渠道，更是推动基层社会治理创新的动力来源。充分发挥人大代表在社会治理中的作用，不仅有利于拓宽基层治理的路径，还有利于推动构建人人参与的社会治理共同体。本文以东海县人大代表参与基层治理的实践为基础，分析影响人大代表参与基层治理的障碍和因素，探索进一步发挥人大代表在基层治理中作用的举措。

一、东海县人大代表参与基层治理的实践

近年来，东海县人大常委会紧紧围绕党中央和省市县委关于推进基层治理的决策部署，充分发挥人大代表密切联系群众优势，通过丰富活动内容、搭建平台载体、创新履职方式、转换身份角色等多种举措，在人大代表参与基层治理方面进行了一系列的探索和实践，积累了一定经验，取得了较好成效。

（一）丰富活动内容，拓宽代表参与基层治理的渠道。

1.开展主题实践活动。近年来，东海县人大常委会按照省市人大部署，围绕县委中心工作，坚持“一年一主题”，通过视察调研、座谈走访、跟踪督查等方式，先后组织开展“千名代表进企业促发展”“千名代表进乡村促振兴”“千名代表听民声助发展” “人大有担当、有事找代表”“牢记嘱托、感恩奋进”等一系列常态化、系统化的学习实践活动，进一步丰富代表活动内容，拓宽代表参与基层治理的渠道，有效发挥代表的桥梁纽带和监督促进作用。其中在“千名代表进乡村促振兴”主题实践活动中，围绕产业提质增效、脱贫攻坚决战、人居环境改善、公共空间治理、公共服务供给、基层社会治理等六个方面，进行深入调研，共提出意见建议135条，并转交政府及相关部门研究处理，充分发挥代表的参谋、引领、监督、推动作用。

2、开展分组监督活动。为了加强对政府工作的跟踪督办，东海县人大常委会创新开展人大代表分组监督“一府两院”重点工作，将年度县政府工作报告中重点工作分解至19个代表小组，各小组结合本区域治理工作实际，组织省市县乡四级人大代表开展视察调研活动，并结合自己专业特长和行业优势，提出针对性的意见建议，促进了政府相关治理措施的落实。

3、深化联系选民活动。常态化开展 “常委会组成人员与代表有约”和“代表与民有约”活动，每月10日，常委会组成人员开展与代表有约活动，各乡镇依托“家站岗”平台，组织代表常态化开展接待选民、议政督政等活动，每月10日、20日轮流接待选民，广泛倾听民声，及时反映问题，并通过“一题三单”推动一批治理问题和民生微实事解决。每年，组织五级人大代表集中开展“走基层、进家站、联选民”活动，开展集中接待选民100多场次，接待选民800多人，收集梳理各类问题270多个，涉及城建交通、环境治理、教育卫生、社会保障等方面，充分发挥了人大代表在推进基层治理中的作用。

（二）加大建议督办，增强代表参与基层治理的积极性。提出意见建议是人大代表履职的重要内容，也是人大代表参与基层治理的途径之一。近年来，东海县人大代表在人代会及闭会期间关于基层治理方面的建议占代表建议总数的近50%，并且呈逐年递增的趋势，涉及公共空间治理、人居环境整治、基础设施建设、老旧小区改造等社会治理的方方面面，事关群众的切身利益，在县人大常委会跟踪督办下，一批关于基层治理问题得解决，进一步增强了代表参与社会治理的积极性主动性。

下图为东海县十七届人大历次会议基层治理建议数占代表建议总数比例

以县十七届人大四次会议为例：县十七届人大四次会议期间，代表共提出建议129件。其中关于交通信号灯设置维护方面的建议10件，由于交通信号灯的建设管理涉及多个部门，因各部门职能交叉，权属不清，存在推诿现象，县人大常委会邀请代表参加县政府召开的协调会，面对面交流、答复，建议县政府进一步明确城区外，国省干线及县道上交通信号灯设置的主体责任，防止部门之间推诿扯皮，并对全县道路进行安全排查，科学论证，拿出解决方案，加大财政投入力度，分步实施，切实解决道路安全隐患，保障人民群众交通安全。关于棚户区改造安置房建设类建议2件，针对项目建设整体滞后，县人大常委会多次组织人大代表现场督办，建议加大项目攻坚扫尾力度，早日兑现交房承诺。关于农村建房规划审批类建议2件，在县人大督办下，政府召开由相关职能部门、人大代表参加的联席会，把城中村危房改造和旧城改造、农村集中居住相结合，若无法审批新建、可考虑异地安置；同时加大农村建房规划审批力度，提高审批效率，保障群众安居乐业。关于乡镇垃圾中转站的建议，县政府在充分调研的基础上，加强统筹协调，科学合理布局，增建一批垃圾中转站，优化了服务供给。

交通信号灯设置维护类建议统计表

编号	代表 　姓名	代表团	建 议 题 目	承办单位
1	霍正态 　霍如淮 　孙传路	牛山	关于在振兴路与钢铁路交叉路口设置红绿灯的建议	住建局
15	桑淑萍	牛山	关于幸福北路与滨河南路交叉路口安装红绿灯的建议	住建局
23	王翠红	牛山	关于幸福南路地下桥北安装红绿灯或安排交警执勤的建议	住建局 公安局
26	胡海燕 　蒋 炎	曲阳	关于在牛安线与张曲线岔路口安装红绿灯以及改进东海城区部分公交站台设施的建议	公安局 交通运输局
27	霍如淮	牛山	关于振兴南路与311国道交叉路口安装红绿灯的建议	公安局 交通运输局
28	霍如松	牛山	关于311国道和牛汤路（吴庄北侧）交叉路口安装红绿灯的建议	公安局 交通运输局
	孙传路	牛山	关于在山西路与323省道交叉路口安装红绿灯的建议	公安局 交通运输局
	李兰云 　李连成	牛山	关于311国道与张谷段湖南村西十字路口安装红绿灯的建议	公安局 交通运输局
29	孙徐昭	青湖	关于新310国道西丁旺段加装信号灯、过街横道的建议	公安局 交通运输局
30	薛明刚	石梁河	关于327国道孟曹埠段通海陵湖景区及石梁河镇区路口增设红绿灯的建议	公安局 交通运输局
31	姜志刚	平明	关于在房张公路与267省道交叉路口设置红绿灯的建议	公安局 交通运输局
32	孙碧碧	白塔埠	关于在白塔双拥路与G311交叉路口、白塔大道与G311、白塔新元路与G311交叉路口安装红绿灯的建议	公安局 交通运输局

棚户区改造安置房建设类建议统计表

编号	代表 　姓名	代表团	建 议 题 目	承办单位
94	刘小东	牛山街道	关于加快香港街棚户区安置房建设进度的建议	城投公司
95	王翠红	牛山街道	关于海陵新村拆迁地块安置房尽快施工建设的建议	城投公司

农村建房规划审批类建议统计表

编号	代表 姓名	代表团	建 议 题 目	承办 单位
84	霍如松	牛山街道	关于规划部门加快推进民房和困难户建房的建议	自然资源和规划局
85	李彩凤	石榴街道	关于规范农村建房，提高审批效率的建议	自然资源和规划局

乡镇垃圾中转站建设类建议统计表

编号	代表 姓名	代表团	建 议 题 目	承办 单位
89	杨玉松	驼峰乡	关于新建垃圾中转站的建议（驼峰乡东北片附近、安峰镇东南片区、洪庄镇三阳村）	城管局

（三）加强“家站岗”建设，构建代表参与基层治理的平台载体。按照“规范建设、丰富内涵、打造精品、整体推进”的总体思路，采取“1+N”模式，全县共建成19个代表之家、363个联络站和8个代表工作室，在实现乡镇（街道）代表之家全覆盖的基础上，结合数字人大建设，构建网上履职平台，建立线上代表履职APP，搭建知情知政、联系选民、建言献策的网上平台，实现线上线下履职全覆盖。同时，聚焦“建管用融”，做好“代表联络站+”文章，进一步丰富平台内涵，拓展“家站”功能，建好用活代表之家。例如，平明镇人大创新“人大+商会”组织模式，在工业园区成立人大代表联络站，围绕疫情防控、复工复产、安全生产、环境保护、企业运营和项目建设等方面提供针对性意见、建议，帮助企业排忧解难。桃林镇人大建立代表联络站与综合执法平台的联动机制，鼓励人大代表积极参与矛盾纠纷化解工作，通过人大代表向所在选区人民群众宣传法律法规，参与所在选区矛盾纠纷化解，引导广大群众依法行使民主权利，鼓励群众主动、有序参与基层社会治理。双店镇人大以人大代表联络站为载体，搭建代表收集及化解矛盾纠纷的平台，利用人大代表分布广、熟知村情的优势，及时发现、掌握矛盾纠纷和苗头隐患，有针对性的运用法律和政策对邻里、经济等纠纷开展调解，维护群众合法权益。石榴街道人大工委强化数字赋能，开通“线上民意直通车”，搭建起密切联系群众的“高速路”，实现代表线上线下履职全天候。选民只要扫码，就可直接将反映的问题，通过后台梳理分类，反馈到相关部门，由代表跟踪督办，在最短的时间内解决群众的诉求。

（四）创新履职模式，拓宽代表参与基层治理空间

1、实行民生实事项目代表票决制。民生实事项目与基层治理密切相关，东海县人大常委会在2018年乡镇试点的基础上，在全市率先实现县乡民生实事项目代表票决全覆盖，确保民生实事从项目的征集、初定，到代表审议、票决，到监督、评价等每个环节都让人民群众参与到重大事项的决策上来，推进在多元利益下监督政府有效制定、实施公共政策，把群众的意志通过规则制定上升到制度化途径，为进一步加强和创新社会治理奠定了基础。为了促进民生实事落到实处，创新“三问一评”监督模式，综合运用集中视察、专项审议、满意度测评等方式实施全过程跟踪监督，推动了教育文化、医疗卫生、城市更新、道路交通、社会保障等领域重点民生项目的落地见效，增强了人民群众的获得感和幸福感。

2.探索司法监督新路径。东海县人大常委会积极探索新路径，破解司法监督难题，助推基层治理热点、难点问题解决。2018年起，全面启动对县人大常委会任命的员额法官、检察官履职评议工作，实现本届内“两官”履职评议的全覆盖。基于人大不能开展个案监督的现状，探索对群众关注度高的公安局取保候审、县人民检察院不起诉、县人民法院判处缓刑三类办结案件进行抽样评审监督，每年从公安局、法院、检察院“三类”案件中各筛选出10件，组织县人大代表、执业律师等，围绕案件的事实证据、条文适用、办案程序、处理结果、文书质量等方面，采取“以类查案”和“以人查案”方式，对案件进行“集中式”“封闭式”评审，进一步规范公、检、法的自由裁量权，收到了良好效果。为了增强代表旁听庭审实效，探索建立了“一听三评”监督机制，把代表旁听庭审与现场对法官、检察官、律师评议结合起来，充分彰显代表的主体地位，让代表旁听监督越来越有刚性，有利于促进司法公正。

3、开展人大代表电视问政。2019年，东海县人大常委会梳理了近年来代表建议比较集中、关系群众切身利益的交通信号灯设置、城乡垃圾处理、老旧小区改造、基层信访积案较多等问题，首次与县纪委、县委宣传部联合开展人大代表电视问政，通过电视台、广播、网站、手机客户端等平台进行了同步直播，并通过问政热线、官方微信等渠道进行了同步互动，在近1个半小时的电视问政中，代表们提出了近10个问题，个个犀利，针针见血，“辣味”十足。5个单位负责人分别从政策规定、目标定位、解决办法、改进措施等方面一一作出回答，并就有关计划落实事项做出承诺。三个月后，县人大常委会组织人大代表，对“电视问政”所反映问题的整改落实情况进行了回访，许多久拖未决的问题得到了整改落实。人大代表电视问政不仅拓宽了代表履职新渠道，还助推基层治理水平的提升。

（五）转变身份角色，发挥代表在基层治理榜样引领作用。

1、充当疫情防控先锋队。2022年，面对突如其来的新冠肺炎疫情，东海县人大常委会向全县各级人大代表发出了《致全县各级人大代表的倡议书》，号召广大代表充分发挥密切联系群众优势，投身一线，主动作为，在执行决策部署、做好疫情联防联控、打赢疫情阻击战和维护社会稳定方面争做表率。广大代表纷纷投入抗疫一线，做好政策宣传、人员排查、核酸检测等工作，基层一线代表下沉社区、村组做好摸排、报备、统计工作，筑牢群防群控堡垒；卫生行业代表“疫”无返顾，慷慨逆行，深入疫情防控一线，做好核酸检测工作；企业家代表慷慨解囊，捐款捐物，保证物资供应。。。。他们以实际行动践行“人民选我当代表，我当代表为人民”的铮铮誓言。

2、充当矛盾纠纷调解员。为了打通信访工作“最后一公里”，将矛盾尽早发现，尽早化解，东海县人大常委会充分发挥人大代表密切联系群众优势，引导广大代表进网格、进家站，化身矛盾纠纷信息员和调解员，宣传政策法规，接待信访群众，调解矛盾纠纷，将问题化解在基层，促进源头治理，切实做到察民情、听民意，解民忧，人大代表联络站不仅化身群众身边的“老娘舅”，还成为传递社情民意、推进基层治理的主阵地。

3、充当营商环境监督员。为了助推全县营商环境持续改善，广大代表深入到乡镇、企业和代表联络站，广泛倾听企业诉求，积极宣传惠企政策，帮助企业排忧解难，及时将企业反映的检查多、审批难、融资难等具体问题，转化为代表建议向相关部门反映，根据《东海县人大常委会关于开展专项工作满意度测评办法》规定，常委会组织近千名代表对发改委、工信局、科技局、住建局、生态环境局等25家经济发展部门招商引商环境建设开展满意度测评，并将测评结果反馈县政府，纳入年度高质量考核指标，为东海招商引资出策出力，为全县经济社会发展建言献策。

二、影响人大代表在基层治理中发挥作用的因素

虽然我县在人大代表参与基层社会治理方面进行了积极探索，但是离法律法规要求和人民群众的期待还有一定的差距，表现在：人大代表参与基层治理的外部环境仍需优化；人大代表参与基层治理的意愿不够强烈，人大代表参与基层治理的路径和空间有待拓宽等问题。

（一）外部环境仍需优化。人大的法定职权是监督治理主体、督促科学治理、协同公众参与、强化法治保障、推动治理落实。但是，在人大代表参与基层社会治理实践中，受外部因素制约，人大代表的监督效果不显著。一是政府部门执行效率不高，比如，个别职能部门对代表议案建议办成率不高，更多是政策解释、强调客观因素，不注重实际问题的解决，直接影响人大代表参与基层社会治理的效果。此外，目前，县人大常委会对人大代表议案建议办理问责机制不健全，监督力度不够、制约不严，导致许多代表建议一提了之。二是公众期望有差距。人大代表履职是将群众利益诉求转变为具有公共性价值的议案或建议，提交政府办理，并不直接解决问题，面对公众的诉求不能随意作出承诺，而许多群众对代表的角色定位认识有偏差，对代表的期望过高，一定程度影响代表助推基层治理的威信。

（二）主观能动性不强。广大基层代表，既是基层治理的实践者，又是基层治理的推动者。大多来自农村，来自一线，对基层情况比较了解，这是代表履职的优势，也是他们参与治理的障碍。他们一方面忙于基层的繁琐事务，难以从本职工作中抽离出来，以代表的身份站在全局的高度思考整体利益，有的代表在基层治理中充当既是“裁判员”又是“运动员”角色，往往面临角色冲突；另一方面，受其岗位职责和知识水平所限，许多基层代表的政治站位、认知水平和知识素养不高，不仅参与意识不强，更难以提出解决问题的真知灼见。

（三）参与的空间有待拓展。当前，人大代表参与基层治理的渠道大概分为几类：一是参加人代会、常委会会议期间履行审议报告，建言献策等权力，或者参加人大组织的各种调研、视察活动间接推动政府部门优化治理的政策，落实治理的举措；二是依托代表之家平台载体，密切联系群众，广泛倾听民意，引导群众通过合法有序途径参与到基层治理实践中，发挥好桥梁纽带作用；三是转变角色，直接参与到经济社会发展和社会治理一线，充当宣传员、调解员角色，直接推动基层水平。总得来说，与基层治理现代化的要求还有差距，代表参与的空间还有待挖潜，参与的方法途径有待进一步探索和完善。

三、发挥人大代表在基层治理作用的路径

为了更好地发挥人大代表在基层治理中的作用，必须强化系统思维，以优化履职服务为基础，拓宽参与路径为抓手，激发代表参与的主动性，实现人大代表与基层群众的双向互动，推动治理水平整体提升。

（一）优化人大代表参与社会治理的外部环境

1、人大要充分引导代表参与。人大常委会要多措并举，通过组织形式多样的代表活动，丰富代表履职内容，引导代表围绕基层社会治理开展调查、视察活动，多提意见建议，协调基层各部门凡研究决定涉及群众切身利益的事项应邀请人大代表参加，充分听取人大代表的意见，并形成人大代表常态化参与基层治理活动的规章制度。

2、政府要主动接受代表监督。人大代表参与基层社会治理，可以充当社情民意传递者的角色，增强政府与群众的沟通，政府部门应当主动接受代表监督，积极办理代表建议，提高建议办成率，调动代表履职积极性；坚持开门纳谏，在事关群众切身利益的老旧小区改造、人居环境整治、文明城市创建、教育资源配置等重要决策前，主动邀请代表参加座谈讨论，听取代表意见建议，有利于实现政府决策与民意诉求的无缝对接，减少利益冲突，让矛盾在源头化解，提高治理效能。

3、公众要积极配合代表引领。公众参与是构建人人参与治理新格局的重要方面。现实中公众参与基层治理的意愿不强，渠道不多，人大代表作为人民利益的代言人，在参与治理方面起到很好的榜样引领作用，公众要充分信任、主动配合人大代表，在广大代表的引领下依法有序有效地参与到治理实践中，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，形成推动基层治理的强大合力，打造共建共治共享的社会治理格局。

（二）强化人大代表参与社会治理的服务保障

1、提升代表参与治理的能力。注重代表素质提升，要把基层自治、人民调解、社区矫正、信访督办、公共服务方面知识纳入培训内容，增强代表参与基层治理的能力。要将代表的履职学习和培训贯穿履职全过程，通过开展常态化、规范化、多样化的学习培训，全面提升代表的履职水平。

2、拓宽代表参与治理的平台。要以打造全过程人民民主实践中心为契机，对现有的“家站岗”进行提档升级，在资源整合、制度完善、活动开展等方面，精心设计、大胆探索，把联络站打造成代表学习园地、接待选民基地、立法联系点和代表议事场，确保代表能够在联络站学习、讨论和交流社会治理理论知识，集中接待群众、征集意见建议、汇总问题矛盾，进行履职评议、开展代表活动，使基层联络站成为收集社情民意和服务群众的重要平台，成为推进基层治理的重要阵地。

3、创新代表参与治理的方式。积极践行全过程人民民主重大理念，探索代表参与基层治理的方式路径，充分利用现代信息手段，发挥代表履职APP、微信议事群、民意直通车等线上平台作用，通过视察、调研、座谈、咨询、询问等形式，充分反映民意，广泛集中民智，开展形式多样、各具特色的全过程人民民主基层实践，不断丰富全过程人民民主的时代内涵。

（三）健全人大代表参与社会治理的监督机制。

1、激励机制。建立健全代表履职监督制度，把代表参与基层治理的成效记录履职档案，作为代表向选民述职、评选优秀代表的重要内容，纳入代表积分管理，强化代表履职担当。

2、考评机制。建立代表参与治理激励机制，坚持把评价结果作为代表评优评先、连选连任和推荐为上一级人大代表候选人的必要条件。对评价结果定格为优秀的人大代表进行表彰奖励，通过先进典型引领，进一步激发代表投身基层治理的热情。

3、退出机制。积极探索建立代表退出机制，对那些长期深入基层、联系选民不积极，参与社会治理实践不主动，引导公众参与不热情，不能有效发挥示范带头作用的代表进行诫勉谈话，保持人大代表队伍的活力。

执笔：东海县人大常委会徐艳丽 王超