做好新形势下人事任免工作的探索和思考
市人大常委会人代联委
人事任免权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是对“一府两院”实施法律监督和工作监督的重要手段。依法做好人事任免工作，对于发展社会主义民主政治，坚持和完善人民代表大会制度具有十分重要的意义。结合近年来连云港市人大常委会行使人事任免权的实践，对新形势下做好人事任免工作作初步的探讨。
一、当前人事任免工作现状与成效
宪法赋予地方人大常委会人事任免权，地方组织法规定的人大常委会14项职权中，有关人事任免的就有4项，这是地方人大行使人事任免权的法律依据，但这些规定都是原则性的，不便于操作。各地人大常委会结合工作实际，对人事任免工作做了许多有益的探索，相继制定了人事任免办法，完善和规范了常委会任免干部的形式、程序和内容，增强了任免工作的公开、透明和权威。
一是坚持党的领导,充分发扬民主。坚持党管干部原则是坚持党的领导的重要内容，通过法定程序实现党委意图是做好人事任免工作的指导性原则。党的十八大和十八届三中、四中全会都指出党委推荐干部和人大依法任免干部之间的辨证统一关系。虽然地方组织法没有明确规定常委会任免程序，但通行做法是，党委考察推荐、“一府两院”提名，主任会议把关，常委会审议通过。实践证明，通过发挥广泛联系常委会组成人员、多渠道了解和掌握各方信息的优势，能更好地保证党委人事安排意图的实现。如我市的做法是对于拟提交人大常委会任命的干部，党委组织部门首先向人大常委会党组介绍情况，使人大常委会党组了解干部情况，统一思想。同时，人大常委会党组对干部人选有什么意见，及时反馈给党委。通过这种双向沟通交流，使人事任免提请更趋合理准确。
二是严格依法办事,规范法律程序。人事任免工作的根本原则就是依法办事。工作中，常规做法是法律有明确规定的，直接引用法律条文；法律规定不够明确的，查找相关法律解释；法律没有明确规定的，请示上级人大和依据本区域实际情况，提出贯彻执行法律的建议，供常委会领导决策。程序上把握“七个步骤”，即每次拟任人选都要经过任职条件审查、任前法律知识考试、书面拟任职发言、现场与常委会组成人员见面、常委会会议审议、无记名票决、颁发任命书等，全程做到严格把关，充分体现制度张力，确保任免工作合法有效。为进一步强化拟任干部的法律意识、人大意识和公仆意识，我市在试卷命题上增加识别度，避免“一府两院”一张卷，特别在法检考卷中引入历届司法考试真题，适当增加难度，最终考试成绩提供常委会组成人员作为审议参考；提高“拟任职发言表态”的机率，任命3人以上的都安排任职人员在常委会上作口头发言。
三是加强沟通协调，确保工作质量。在坚持依法办事并谋划好各项程序的基础上，将“从严、过细、扎实、快速”四项原则贯穿于人事任免工作始终。事前人事任免机构积极同党委组织部门、“一府两院”人事部门进行沟通，多方面了解和掌握拟任人员的情况，掌握人事任免动态；保持与相关单位的工作联系，将常委会和主任会议时间及时预告，并通知相关单位提前做好准备工作；坚持以法律为准绳，总结积累经验，认真审核把关，为常委会组成人员准确审议各项人事任免议案提供保障；实际操作中，程序拟定的同时还要扎实做好文件起草、选票设计、印制和分发、各种报表和统计表的设计印制填写，提前谋划备用方案，遇到特殊情况及时反应。做好各项准备工作，确保每个环节零失误，才能保证人事任免工作的顺利进行。
二、存在问题与原因
近年来，随着社会民主法制建设步伐不断加快，人大政治地位不断提升，人大常委会人事任免工作也逐步得到加强和改进。但在实际工作中，未任到岗、未免离岗、突击任免、不按规定提交任免议案等现象还比较普遍地存在，人大常委会的人事任免权经常处于一种纯粹履行程序的应付状态，既尴尬又无奈，发挥不出应有的主动性，很大程度影响到人大的形象和权威。分析其中原因，总结如下几点：
（一）对党管干部和人大依法任免的认识不到位。我国的国情和历史条件决定了党在各项事业中均处于领导地位，无论是领导机关、监督者，还是被监督者在党管干部和人大依法任免的结合上容易出现偏差，真正从国家根本政治制度的角度和社会主义民主政治建设的高度来认识人大人事任免权的还是很有限。长期以来，许多人认为把组织上已经决定的某项人事任免拿到人大去审议、批准或表决，让人大行使一下人事任免权，不过是为了“履行法律程序”、“完善法律手续”、“把组织意图转化成国家意志”。这种按部就班“举手通过式”的任免，忽视了人大行使权力上的独立性，很容易让人大沦为对各种不正常“人事运作”给予机械确认的一个“过场”，不但削弱了人大决定人事任免、监督“一府两院”的法定权力，直接损害到人大的形象和权威，而且客观上也会造成各种不正之风，其危害性决不可等闲视之。
（二）法律法规不够完善，制度保障需配套。宪法和相关法律对人大常委会人事任免权作了范围和程序上的规定，但在部分细节和实际操作上还存在一些欠缺。一是人事任免工作缺乏前置性。人大常委会通过表决的形式，对提请机关“一府两院”的人事任免案作出肯定或否定的决定。这种模式本质上是对政府行为的一种决议，但更是对政府行为的一种监督，一定程度上弱化了人大常委会任免工作前期的参与度。比如，很多地方人大常委会在表决前才能见到拟任命人员的名单和组织部门的考察材料，常委会委员对被提名对象缺乏主观认识，有限的审议时间匆匆略过，从而造成投票时盲目性和随意性，影响人大常委会任免工作主动性的发挥；二是法律条文中有些表述语焉不详，不便于操作。比如，闭会期间，人大常委会可以决定任免本级人民政府个别副职领导人，这里 “个别任免”的数量和具体要求都没有明确指出，一些地方为了避免人民代表大会选举时出现闪失，往往会要求人大常委会行使“个别任免”，而不是放到人民代表大会上进行补选。三是人事任免信息公开不力。政府官员的人事任免，本来走的都是合法程序，但从任前公示到发布公告，只讲结果，没有理由，特别是一些重点部门重要岗位，容易引发公众的各种猜测，给依法行政蒙上一层神秘面纱，在一定程度上削弱了人大的权威性。
（三）关键环节执行不力，人事任免工作相对被动。任免程序中任前考察、法律考试、审议表决这三个关口往往被弱化，致使人事任免工作出现形式化倾向。一是任前考察不够深入。提名机关向人大常委会提请任命前，党委组织部门已完成了对拟任命人员的考察和推荐，而党委组织部门的这个考察过程人大常委会一般是没有派人参与的。人大常委会只有依据党委组织部门的考察推荐材料了解拟任命人员的基本情况，对拟任命人员往往缺少深入细致的了解，从而很难做出独立的判断，这让人大常委会的人事任免工作显得有些“盲从”。二是法律考试不严格。人大常委会对拟任命人员进行法律知识考试，考试合格才能提请审议表决的做法已成为普遍的制度。但是开卷模式、命题简单、监考松懈、高分通过等现象普遍存在，甚至有些地方还出现个别拟任命人员因为工作繁忙让他人“代笔”完成“考试”，这让法律考试的效果大打折扣，有违设立法律考试环节的初衷。三是轻审议重表决的现象时有发生。提请机关的介绍材料往往开会时才发到每位常委会委员手中，材料内容也往往比较简单，实质性内容少，委员们很难在短时间内对拟任命人员进行全方位的了解，因此提不出什么主导性意见，只好人云亦云，待到表决时也就“顺水推舟”，往往采取“随大流”的态度而投下赞成票。
（四）任后监督缺乏刚性，制度规范需完善。法律上人大常委会任后监督仍处于一种 “空白”状态，缺乏超前性、预防性、经常性的监督举措和监督依据；地方人大常委会在探索、研究、制定一些加强人事任免的制度和办法时，普遍存在操作弹性较大的问题，为避免与党委争权之嫌，尽量不使用质询、罢免等刚性监督手段，免职、撤职权大多是被动行使，甚至存在用免职代替撤销、罢免职务等现象，长期以来造成人大只管任免，不管任后怎样的社会效果，失去了为党委选人用人把好关的意义，客观上弱化了人民当家作主的权力。
三、浅谈对策和措施
一、正确认识依法有效行使人事任免权的重大意义。人事任免权是宪法法律赋予地方人大常委会的一项重要职权，各级地方人大常委会依法有效地行使人事任免权,是人民当家作主管理国家事务的重要体现。习近平总书记强调“党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是从严治吏。”地方人大常委会依法行使人事任免权就是要为党和人民群众把好选人、用人这道重要关口，切实将德才兼备、政绩突出的优秀干部推举到国家机关领导岗位，有利于加强党的执政能力建设，巩固党的执政地位，对推进经济社会科学发展、快速发展具有极其重要的意义。
二、实现党管干部与人大依法任免的有机统一。党管干部是坚持党领导核心的具体体现，人大常委会依法行使任免权是人民群众当家作主的具体实践，二者同属于我国人事任免制度中不可缺少、相互依存、相互作用的重要环节。
首先，地方各级党委要支持和保障人大依法行使任免权。人大是国家权力机关，也是党联系人民群众的重要渠道。地方各级党委都要尊重宪法和法律规定的人大及其常委会的地位，重视发挥人大及其常委会的作用。党中央关于国家事务的重大决策，凡是应该由全国人大决定的事项，都要提交全国人大经过法定程序变成国家意志。地方也应如此。地方各级党委要严格贯彻“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，积极支持人大依法行使任免权，切实保障人大的法定权力。
其次，地方人大要正确把握和处理党管干部与人大依法任免干部的关系。对于地方人大常委会行使任免权而言，坚持党管干部的原则应当做到：一是要尊重和相信党委的推荐提名；二是要学习和掌握党的干部路线、方针和政策，用于指导自己的实践；三是人大常委会党组要主动开展工作，积极贯彻党委意图,党组成员要团结各方面的委员，带头依法办事，正确履行职责。与此同时，还要正确处理党管干部和人大常委会依法任命干部的关系，既要保证党管干部原则的实现，又要保证人大常委会依法行使任免权，把党的路线和用人标准贯穿于任免工作的始终。
第三，建立健全地方党委组织部门和人大常委会人事任免工作机构之间的沟通协调机制。部门之间要加强相互联系，定期研究人事任免工作，确保人事任免工作依法进行。在地方人大常委会未依法履行人事任免程序前，拟任免人员不得提前到岗或提前离岗；不搞突击任免，不随意调整国家机关工作人员，确保依法任命的国家机关工作人员在任期内保持相对稳定，对于到龄的相关国家机关工作人员要及时启动依法免职的程序。
四、严格依宪依法依规行使好人事任免权
党的十八大报告明确指出法治是治国理政的基本方式，要全面推进依法治国。改进地方人大常委会人事任免工作的关键还在依法办事。首先，要严把审查入口关。建议地方人大常委会人事任免工作机构参与同级党委组织部门对拟任命国家机关工作人员的考察，重点对拟任命人员的德才表现、勤政廉政情况、岗位匹配度等进行深入细致的调查了解，广泛听取拟任命人员周围群众和人大代表的意见。在考察中发现的问题要及时进行调查核实，如果确实存在不宜任命的情况，要与党委组织部门沟通达成一致意见，及时取消推荐。第二，要严格规范法律考试。建立完善基本法律和专业法律知识考试题库，考试内容侧重对拟任岗位应知应会的专业法律知识，考试模式采取开闭卷相结合，目的在于充分了解拟任人员真实的法律知识水平，同时督促他们学法、懂法、用法。对于违反考试纪律及考试不及格的，一律不提交常委会审议表决。第三，要慎重做好审议表决。提请机关提前将人事任免案送达常委会委员，以便他们熟悉情况，收集各方面意见。在审议发言时，注意留有充分时间，鼓励常委会委员本着对党和人民、对宪法高度负责的态度，做到依法审议、科学审议、民主决策，确保投下明白票、选出放心人。第四，要加强任后监督。把对“一府两院”的工作监督与对国家机关工作人员的任后监督结合起来，通过视察调研、听取专项工作报告、执法检查等对任命的国家机关工作人员进行经常性的监督；要求相关国家机关工作人员在任期内分批次向人大常委会报告履职情况，由人大常委会进行审议和“满意度”测评；地方人大常委会人事任免工作机构要加强与党委组织部门的联系，掌握任命的国家机关工作人员年度考核情况，探索建立相关国家机关工作人员档案管理制度。对监督中发现的重大问题，要按照宪法和法律规定，敢于使用质询、撤职、罢免等刚性监督手段。
五、进一步完善人事任免相关法律法规和制度的设计
一是法律层面。尽快研究出台人事任免方面的法律法规，对地方各级人民代表大会及其常委会行使人事任免权进行规范和统一，对任免范围、任免程序、任后监督、法律责任等做出明确的法律规定；二是推荐提名。党委组织部门在对一些重要岗位推荐拟任命人员时，适当时可以尝试差额推荐，地方人大常委会在审议人事任命议案时就可以变等额任命为差额任命，既坚持了党管干部，又实现了人大常委会依法择优任命，有利于增强地方人大常委会在人事任免上的能动性和积极性；三是公开渠道。探索建立常委会建立任前公示制度，在参与党委组织部门考察、取得共识的基础上，任命前将拟任人员的简历、拟任职务、基本情况、考试情况等进行公示，广泛听取各方面的意见，进一步提高常委会行使人事任免权的透明度。四是就职宣誓。十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过了全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定。江苏省第十二届人大常委会第十九次会议也通过了《江苏省实施宪法宣誓制度办法》，2016年起开始全省施行，通过这种仪式化的程序，进一步强化拟任命人员的法律意识，营造良好的法治环境。
