国家治理视域下基层人大公信力提升路径思考
习近平总书记提出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行力的集中体现。”人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大在履行国家的政治职能和社会职能中处于国家各机关的核心地位，发挥着其他国家机关不可替代的作用，具有广泛的政治效应。人大公信力在现代公共生活和社会信用体系中处于核心和主导地位，起着基础性、导向性和决定性的作用。如何适应国家治理能力现代化的新要求，与时俱进发挥人大职能作用，提升人大公信力是值得我们思考的课题。本文以基层人大的履职实践为例，简要分析当前基层人大公信力弱化的原因，探索进一步提升人大公信力的路径，从而增强基层人大的权威性。
一、人大公信力的概述
公信力即使公众信任的力量。公信力的概念源于英文词Accountability，意指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任；为自己的行为负责任，并接受质询。公信力是指在社会公共生活中，公共权力面对时间差序、公众交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。公信力既是一种社会系统信任，同时也是公共权威的真实表达，属政治伦理范畴。
人无信不立，国无信则衰。当今时代人们对公共权力的信任比以往任何时候都重要，所以现代公共权力都在自觉追求公信力。我国各级人大及其常委会作为国家权力机关，其公信力是一个非常值得关注的问题。人大公信力具体表现为公众对人大履职行权的满意度和信任程度。在一定意义上讲，人大的公信力反映了宪法的公信力，也反映了执政党的公信力，特别是在我们强调坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的情况下，赢得人大的公信力，也就赢得了宪法和执政党的公信力。
二、人大公信力弱化的原因
人大公信力有宪法赋予和后天自致两个来源，宪法赋予人大的各项职权使得公众对它们抱有本源的信任。在我国现行的代议制政体中，人大的话语权相对弱化，人大公信力不高的原因主要是后天自致。具体原因如下：
（一）法定职权履行不到位。近年来，基层人大在围绕中心服务大局，依法履职为民，发挥代表主体作用，推进基层民主法制建设等方面发挥越来越重要作用，人大地位和权威不断得到增强，但不同程度上还存在走程序、走过场的现象，法律赋予的“四权”，还存在履行不到位、不充分的现象，公众对人大制度的认知，对人大代表信任程度还不高，公众对人大的认同仍有很大的提升空间，究其原因主要是人大宪定权力没有得到充分发挥，人大履职绩效不高，少数人大代表履职意识不强，履职能力不足，人大与公众的交流互动缺乏等等，致使人大话语权相对弱化，人大公信力亟待增强。
（二）代表作用发挥不充分。人大代表是人民代表大会的主体，代表作用的发挥直接关系到人大及其常委会整体作用的发挥。近年来，基层人大在发挥代表作用方面进行了一些积极的探索实践，仍然存在代表作用发挥不充分的现象。具体表现在：履职能力相对偏弱。有的基层代表文化程度较低，认知能力有限，政治站位不高，眼界不广，不能有效反映群众的期望与要求，提不出好的意见和建议。代表履职保障不够。如代表联系制度、接待选民制度、述职报告制度等没有硬性的规定，致使代表活动难以有效开展。代表履职监督刚性不足。由于代表职务的兼职性，绝大多数代表在一线工作，精力主要放在本职工作上，加之对代表的履职又缺乏刚性的要求，在监督代表自觉履职、发挥作用上还缺乏一套有效的监督机制，致使少数代表履职积极性不高。
（三）宣传工作相对弱化。近年来，基层人大依法履职的水平不断提高，工作成效和职能作用明显增强，但与党政宣传相比较，还较为弱化。受各种因素影响，基层人大宣传工作，主要表现在会议期间宣传较多，闭会期间较少；履职过程宣传较多，深度后续跟进较少；泛泛报道较多，精品宣传较少等，导致人大宣传与党政的宣传和人民群众的期待还有差距。人大宣传主要集中在人大系统内部，大宣传格局还没完全建立，尚未实现“人大自我宣传向社会宣传人大”的跨越式转变。
三、提升人大公信力的路径
人大作为法定机关，本拥有先赋的公信力，但实践中人大公信力与法定的地位和群众的期待还有差距。人大公信力的强弱取决于人大权力行使的状况，仍需通过自身履职作为来提升。人大公信力的提升是一项系统性、复杂性工程，笔者认为提升人大公信力要从以下几个方面着力。
（一）以维护公共利益为主旨彰显人大公共价值取向
人大是权力机关，更是民意机关，是人民利益和意志的集中表达，体现了人民性。维护广大人民群众的根本利益即公共利益是人大的最高价值追求。当前我国正处于经济社会转型时期，价值多元化、利益多样化，人民对利益的认知程度也千差万别。人大在职权行使中，应以坚持和维护最大多数人民的根本利益即公共利益为根本政治要求，以解决社会公共问题、谋取公共利益为基本宗旨和价值取向。
基层人大要通过履行职权，把人们分散的、个别的、特殊的利益整合成整体的、大多数人的利益即社会公共利益，把党的意志转化成广大人民群众的意志，使社会和谐发展成为可能。换届后，连云港市人大突出民生改善这个着力点精准发力。首先是加强民生领域的重点立法。为助推全国文明城市创建，由市人大主导的《连云港市文明行为促进条例》已出台；饮用水安全涉及千家万户，事关百姓身体健康，在深入调研的基础上，制定出台《连云港市集中式饮用水水源保护条例》，为让群众喝上“放心水”提供法制保障。其次，督促政府年度十大民生工程落实。对就业创业、环境保护、教育卫生、住房保障、交通道路等老百姓关切的事项，高度关注，加大监督力度，有效推进了一批民生问题得到较好解决。再次，专题询问聚焦热点民生问题。换届后常委会的首个询问议题就放在了老百姓反映最强烈的“看病难、看病贵”的问题上，发放调查问卷1800余份，向社会公开征求询问问题36个，征求意见建议73条，确保询到关键处、问到点子上，有力推进了医药卫生体制改革；今年又对平安社区建设情况开展专题询问，努力增强群众的安全感、获得感和幸福感。人大威信和公信力就在为民谋利点滴中得到提升。
公平正义是人类追求的普遍价值和共同理想，是最大多数人民的根本利益，也是人大“公共”属性的重要内容。当前，人大公信力的缺乏很大程度上也源于公众对人大公正性的怀疑，人大是否平等地对待并保护公民权利，直接影响着公众对于人大公共价值的认同和信任评价。为了建立畅通社会利益表达机制，将公平正义的原则贯彻于立法、决定、监督和任免等履职实践中，保证每一个社会成员享有公平公正的发展机会，连云港市人大在探索中，突出司法公正这个焦点精准发力。把加强对法检入额“两官”监督作为促进司法公正的有力手段，市人大常委会审议通过了法检“两官”监督工作意见，主任会议专门研究了“两官”监督工作计划，对入额“两官”系统全面监督在全省还属首家，做到“三结合”：即任前监督与任后监督相结合，代表评价和代表旁听“两个会议”相结合，建档立库和延伸监督相结合，有效促进了公正司法，维护社会和谐稳定。
（二）以完善程序设计为关键推进人大履职规范化
程序正义具有保障实体正义的功能。目前我国人大宪定权力不能得到充分发挥，其中的重要原因之一是人大履职实践缺乏总体的程序支撑。现有的宪法、组织法、预算法等法律规定都比较原则，实际操作性很不够。人大要通过建章立制的形式，将重大事项具体化、明晰化和标准化，建立健全一系列相配套的实施制度和运作程序，从而使决定权的行使既更加规范又有利于实际操作，推进地方公共决策的科学化、民主化和法制化。2017年，连云港市人大常委会根据中央和省市委最新精神，为市委代拟《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施办法》。为了让办法更具操作性、指导性，进一步界定了重大事项的范围，明确了乡镇人大讨论重大事项的重点，同时注重加强过程的监督和信息的反馈，防止人大重大事项决定权流于形式。
加强制度建设，完善监督程序，推动监督法全面贯彻实施。近年来，连云港市人大先后制定完善了加强预算监督、规范性文件备案审查、专题询问和人事任免等方面的规定办法。进一步规范和明确人大及其常委会行使预算审查监督职权的范围、对政府预算编制、执行、调整、决算、审计及责任追究等方面作出详细规定，内容、程序和办法，真正看紧看好人民的“钱袋子”。进一步规范和明确法规、规章、规范性文件的审查程序。进一步明确人大监督处置权如作出决议、罢免、撤职、质询等的具体范围、标准及运作程序，确保人大监督工作落到实处。进一步改进和完善人事任免程序。对党委推荐的拟任人员，通过任前法律考试、履职发言等形式，加强任前监督力度，把关口前移。
（三）以提高履职绩效为目标增强人大监督实效
人大工作的生命力在于依法行权。人大行使职权要恪守中立，保客观公正，保持相对独立和充分的程序公开性，不仅是力避决策不公、决策失误的现实需要，同时也是人大工作“取信于民”的内在要求。
健全完善人大工作机制。首先，营造良好的监督氛围。人大要努力营造敢于求真、敢讲真话、实事求是、客观公正的氛围和风气。坚持真理，主持正义，不说空话、套话，不讲假话、违心话，敢于提出批评和反面意见。其次，要增强人大监督力量。积极探索利用智囊和“外脑”的各种有效方式，建立常委会专家库，聘请专家学者、学术研究机构为人大及其常委会立法、审议、决策提供咨询服务，利用“外脑”效能增强人大履职的专业性、科学性和公信度。决定重大事项前，条件具备的可以委托第三方专业机构进行可行性论证，并提出建设性方案，供常委会审议时参考。再次，综合运用多种监督方式。综合运用调查视察、听取和审议工作报告、开展工作评议、专题询问等方式，增强监督刚性，提高监督实效。连云港人大通过常态化开展“一询问四评议”，积极回应社会关切。一是常态化开展专题询问。每年选择一个与老百姓利益密切相关的民生热点问题开展专题询问，逐步从定题目到定范围再到随机追问的过渡，使询问更具针对性、更能接地气；通过电视录播，促进专题询问规范化、公开化。二是常态化开展“四项评议”。即每年对审计查出问题整改情况开展满意度测评，对代表重点建议办理情况开展满意度评议，对常委会任命人员开展履职评议，对审议意见办理情况开展评议，有力增强了监督的刚性和实效。
着力提高人大履职绩效。人大常委会会议是人大常委会行使职权最基本、最主要的法定形式。提高常委会审议水平，加强对审议意见的跟踪督办，是增强人大监督实效的重中之重。连云港市人大通过把好会前、会中、会后三个关口，不断提高常委会会议审议质量。制定出台《关于提高市人大常委会会议审议质量的实施意见》，为提高会议审议质量提供制度规范。一是把好会前调研视察关。采取网上调查和明察暗访的形式开展调研，做到找准问题、提出建设性建议。二是把好会中组织审议关。严格请假制度。除市委和上级有重大安排外，一律不得请假，并定期通报委员请假情况，参会情况作为连任的重要依据之一。严肃会风会纪，印发《关于重申市人大常委会会议纪律的通知》，形成了良好的会议秩序。提高审议发言质量，提前将会议材料发送至每位组成人员，保证其有充足的时间阅研报告，坚持联组与分组审议相结合，邀请基层人大代表、乡镇人大主席列席会议，确保审到点子上、议到关键处。三是把好会后督办评议关。制定出台了审议意见督办办法，建立跟踪督办制度，由相关委员会全程跟踪，并将审议意见办理情况向主任会议汇报；对到期需要报告办理情况的审议意见全部开展评议。
（四）以促进人大与公众互动为核心增强人大话语权
社会和公众参与是现代民主政治的一种具体体现，是衡量国家治理能力是否现代化的重要标准，是在多元利益下保证政府有效制定、实施公共政策和实现社会共同治理最优化的重要手段。人大要充分发挥密切联系人民群众的优势，调动人民群众的积极性、主动性和首创精神，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性。人民代表大会制度是公民表达利益诉求和实现政治参与最直接、最广泛的渠道，是把人民的意志通过法定程序上升为国家意志的制度途径。因此，从各层次各领域扩大社会有序参与，是国家治理能力现代化对人大工作提出的新要求。人大职能的有效履行和人大公信力的提升，需要建立人大与公众双向互动的沟通模式，更多地促进公众参与人大工作，更主动地促进人大与公众的良性互动，满足公民的多元诉求与期待。
扩大公众参与度。要建立健全公民参与立法制度，推进民主立法、开门立法。要广泛开展立法调研，面向社会公开征集立法建议项目。加强法规征求意见工作,建立完善公民参与法规评价的制度，通过座谈会、论证会、听证会等形式，直接广泛地听取各方面的意见。扩大公民对监督工作的有序参与。通过面向社会公开征集、视察调查、公民信访等渠道，广泛收集各方面意见，把人民来信来访集中反映的问题和社会普遍关注的问题确定为监督议题。制定公众参与人大及其常委会视察调研、执法检查和会议旁听的规定，拓宽公众参与人大工作的渠道和平台，让公众对公共事务充分、自由地表达意见，让公众在表达和参与中实现其利益诉求。扩大公民对常委会监督、重大事项讨论决定等其他工作的参与度，健全完善常委会联系代表和代表联系选民的双联系制度，邀请代表参加立法、监督等各项工作，高质量办理好代表议案建议等。
加大信息公开力度。人大要建立完善信息公开制度，以公开为原则，以不公开为例外，细化公开的范围、内容、形式、时限、程序和载体，改善公众获取人大信息的条件。通过报刊、电台、电视台、网站、官微等载体，及时而全面地向社会公布人大及其常委会依法履职情况和“一府两院”执行人大及其常委会决议、决定，以及落实各种意见、建议情况。基层人大要有效运用多种传播手段，突出工作重点，创新宣传方式，通过广泛舆论造势，充分体现人大制度的优越性，彰显代表履职的正能量，不断提升基层人大工作的社会影响力和公众关注度。建立双向互动的回应性沟通模式，通过各种方式、途径，收集、吸取公众对人大履职情况的信息、态度、建议，并通过人大网站、代表履职平台等载体对所获信息及时进行反馈和回应，从而调动公众表达意见需求的积极性，形成公众需求到人大回应再到公众需求的良性循环。
执笔：市人大常委会研究室 王超
东海县人大常委会研究室徐艳丽
