关于新形势下推进人大预算联网监督工作的几点思考
随着政府及其部门电子政务的迅猛发展，我们诸多的业务处理和事务管理已经进入到多媒体、信息化、大数据时代。人大预算联网监督系统，是新形势下人大机关与时俱进，积极探索人大预算审查监督的新途径和新方法，完善了原有的监督模式，有助于更好地监管好“人民的钱袋子”。作为人大监督的新抓手，其作用到底如何，这是人大代表和社会各界尤为关注的问题。
一、人大预算联网监督的基本概况
2004年起，人大预算联网监督工作就已经陆续在广东、四川、山东等七省份展开试点，迄今已经运行了14年。经过多年的实践探索，该系统逐步成熟完善，呈现出纵横联网监督新格局，有力促进人大预算审查监督向实质性转变，推动财政预算管理改革。
（一）背景情况
2013 年5月31日，时任全国人大常委会委员长张德江在广东调研时，充分肯定人大预算联网监督系统的作用，认为其起到了“还财政清白、还老百姓明白”的效果，指示要进一步完善和推进财政预算支出联网监督工作。同年7月，全国人大常委会预算工委组成调研组，赴广东省就预算执行和联网监督情况调研。2015年5月至6月，全国人大常委会又先后派出3个调研组到广东省实地调研，然后形成了《广东省人大预算支出联网监督工作调研报告》，充分肯定广东在这方面的经验和做法，也指出需要研究完善的问题。张德江对调研报告作出批示：“广东省人大的经验很宝贵，要进一步完善和丰富，适时向全国介绍推广”，由此拉开了推进人大预算联网监督工作的序幕。
（二）功能及意义
人大预算联网监督系统是指人大及其常委会依托电子政务网，在收集分析政府预算数据等基础上建立的信息系统，旨在加强对全口径预算实行全过程的审查监督，推动预算公开透明，日常管理工作由各级人大常委会预算工作委员会负责。其具有查询分析、监测预警、审查监督、代表服务等功能，可以对财政预算资金运行情况和审计查出问题整改情况进行实时监督，对监督中发现的问题及时向预算管理部门反馈，督促整改，从而促进财政预算有效规范运行。
联网的目的是为了挖掘和使用联网的信息，为人大有效开展预算审查监督工作服务。其实际意义在于实现三个转变，开创人大监督工作的新局面，从而增进人大代表和人民群众对预算工作的满意度。一是促进人大预算监督由静态性监督转向动态性监督，可以不再局限于对财政报送的各种报表、报告、草案等纸质文件的审查，可随时对预算执行过程中的各个环节进行实时动态的跟踪监督，变被动监督为主动监督；二是促进人大预算监督由结果性监督转向全过程监督，可以随时监督资金流向，改变以往只是单纯的对结果进行监督的模式，真正实现事前、事中、事后监督并重的全程实时监督；三是促进人大预算监督由粗放型监督转向精细化监督，将人大监督工作与现代互联网技术深入结合起来，提高财政管理的科学化和精细化水平，进一步提高监督实效。
二、人大预算联网监督的实践探索
全国人大指导意见中指出，要加强组织领导和协作配合，解决好专业人员配备和经费保障等问题，争取用3年时间，逐步形成横向联通、纵向贯通的人大预算联网监督网络， 2017年省级人大、2018年市级人大、2019年有条件的县级人大分阶段建立人大预算联网监督系统。
（一）从全国范围看，第一年任务圆满收官
为了能在全国范围内高效推进人大预算联网监督工作，2017年4月份以来，全国人大财经委、全国人大常委会预算工委、财政部连续三次分别在北京和广州联合召开座谈会、推进会。6月30日，全国人大常委会办公厅印发了《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》，明确了总体要求、主要内容、实施步骤等。据全国人大常委会预算工委预决算审查室主任何成军介绍，截至2017年12月底，全国31个省级人大常委会预算工委全部实现了与政府财政部门预算决算的信息联网查询，全国人大预算联网监督系统（一期）也已上线试运行，系统框架由财政预算监督、部门预算监督、专题监督、监督预警等八个模块组成，具有查询、预警、分析、服务等四个基本功能。
（二）从江苏省情况看，整体推进步伐进一步加快
2017年8月14日，省人大常委会办公厅转发了全国人大的指导意见，要求全省各级人大及时向同级党委汇报，建立专门的建设工作班子，认真组织实施，协调和指导下级共同推进该项工作，并提出了“三年计划，两年完成”的目标要求，明确指出要提前实现全国人大指导意见提出的总体规划和目标任务。省财政厅转发财政部的文件通知，要求各市县财政部门必须在11月底前实现数据查询，并将于12月份对各地联网情况进行督查。9月12日，我省人大实现预算联网监督综合查询系统的联网和初步查询功能，入口端设在省人大财经委（预算工委），各委员会可对相关数据进行查询，并在会议室连接大屏供演示观看。11月1日，省委书记娄勤俭到省人大调研，察看了省人大预算联网监督综合查询系统的演示，并对该项工作予以肯定。目前，我省所有市县均已初步实现联网，省人大常委会委托南京市人大常委会先行先试，在国家人大预算联网监督系统的基础上，进一步创新开发我省的软件系统。
（三）从连云港市实际看，稳打稳扎完成阶段目标任务
为在规定时间内较好地完成规定动作，连云港市人大常委会预算工委会同市财政局，组成调研组赴省人大及先行先试的兄弟市学习考察，并就人大预算联网监督的作用、我省人大预算联网监督工作推进情况、工作推进计划等情况向市委主要领导进行报告，时任市委书记、市人大常委会主任杨省世高度重视，要求市人大常委会、市政府加强协调配合，强化工作保障，抓紧组织实施，确保工作顺利推进。经过努力，市人大预算联网监督工作取得成效，于11月28日实现联网和初步查询功能。市级101个一级预算单位、228个二级单位以及四个功能板块的每一笔财政资金的支出和使用，人大常委会各委室人员可以对信息数据进行查询，市人大代表、财经委委员、预算工委委员、预算审查监督联络员等经同意后可以使用查询系统。在市人大的帮助指导下，县区人大认真推进落实，经过共同努力，全部实现联网查询。
三、人大预算联网监督存在的困难和问题
人大预算联网监督工作取得了一定成效，但是要在实际操作中真正做到督之有据、督之有道、督之有效，盯紧人民的“钱袋子”，使政府花好纳税人的每一分钱，仍然存在一些困难和问题，需要进一步加以改进和完善。
（一）系统建设难。作为具有大数据统计分析、综合研判等功能的系统，我们在系统开发与维护、系统使用与管理上，既要考虑按照预算法、监督法的规定及审查监督的重点内容去建设系统，又要考虑根据各部门工作特点去设计相关报表。由于财政、人社、国资、税务等各单位的数据系统是针对自身工作需要设计的，而且形成的原始数据信息量大、专业性强、结构较为复杂，因此，人大想建立一个功能齐全，又易于操作的系统，能够切实符合人大监督和代表监督需求的系统，较为困难。
（二）资源共享难。一是纵向贯通存在难度。市和县区之间的运行方式、工作方法、规章制度不一定能完全互相适应，还需要加强沟通和磨合，很难在短时间内实现完全贯通。二是各部门之间联通难。虽然有统一的政务平台，但是受条块管理体制等因素影响，各部门的信息系统仍然存在重复建设的现象，很难实现互通互联，形成了许多信息孤岛，数据沟通效率低。三是财政内部信息系统共享不畅通。就我市而言，财政是省管县体制，市县财政之间信息收集统一存在一定困难。而且当前的部门预算编制、国库集中支付、国资管理、决算等系统软件，互相之间尚未实现数据的有效衔接和资源共享。预决算编制的基础数据全靠手工录入，无法对行政事业单位人员、资产等实行动态管理。
（三）操作使用难。人大预算联网监督工作不但需要掌握预算法等相关法律法规知识，也需具备很强的专业技能与素质，对数据的收集转换，结构、账表、图形等各类信息进行综合分析。这些工作的开展不但需要人手，对人员的业务素质要求也相对较高，且人大预算联网工作系统的维护、建设及完善亦都需要专业人才的支持。现实中，市县两级人大常委会相关专门工作委员会无论是人员的数量还是人员的业务技能，都难以满足预算工作的需要。如连云港市人大预算联网监督工作，由预算工委承担，为三人委，而县区人大多为两人委，没有专人负责此项工作，难以把这项工作做精做细。另外，我市人大没有自己的信息管理中心，缺乏专业的计算机人才，这些都在一定程度上给人大预算联网监督工作带来了困难。
（四）发挥效用难。联起来是第一步，用起来、用出成果才是关键，却也存在一定的难度。首先是如何建立分析成果运用机制，怎样围绕党委的决策部署和人民关注的热点难点问题确定审查监督的内容，依靠其信息完整、便捷的特点和优势，提取有效数据信息，发挥预警、分析等功能，找准问题的实质，提出有效的建议，更好地为闭会期间人大常委会、专委会、人大代表加强预算监督提供支持和服务。另外，还要及时将联网发现的问题报告人大常委会，并向政府及其有关部门通报，促使政府及有关部门依法理财、规范管理。
四、推进人大预算联网监督工作的建议与构想
人大预算联网监督是一项创新性工作，切实实现预算监督“一张网”，信息资源共享全覆盖，弥补人大对政府预算监督薄弱的短板，需要着重从以下几个方面推进。
（一）明确目标，做好总体发展规划
人大预算联网监督工作是预算审查监督的一项新举措，要统一思想，强化协作，按照既定的步骤，由易到难、循序渐进实施。一是积极稳妥推进。厘清工作思路，不急功近利，避免做重复劳动和无用功，就连云港市而言，我们将参考省人大系统开发和运行情况，边学习边推进，在此基础上，完善我市的人大预算联网监督系统。二是制定规章制度。系统数据使用涉及财政、审计等多个部门，需要通过制定规章制度来明确人大工作机构和政府财政等部门的职责分工，研究建立严格规范的操作规程，构建安全持续的运行机制，提高系统使用和管理的规范化水平。三是建立长效机制。要充分认识到，系统的建设和使用不是为了完成任务的权宜之计，要遵循切实可行、可持续发展的原则，兼顾当前和长远，与信息化同步发展，不断进行丰富、发展和完善，形成规范化、常态化的监督机制。
（二）争取支持，齐心协力整体推进
从全国范围看，目前大多数地区只是在横向上实现了人大与本级财政部门联网，尚属于起步阶段，只是搭建了一个简单的查询系统，不具有智能预警、分析等功能。下一步，根据全国人大要求，各个地方都将整体推进人大预算联网系统开发。一是横向上要积极争取支持。努力争取地方党委、政府及有关部门在政策制定、联网监督的软件开发、技术提供等方面，给予大力支持和配合，加快完成人大与实施预算法相关的收入征管、社保、国资、审计等部门联网，实现预算收支信息的横向联通。二是纵向上要发挥带动作用。注重上下联动，加强沟通联系，充分了解并掌握下级的困难和需求，把解决市级层面的问题与解决县区级层面的问题相结合，统筹分析研究解决。上级单位要主动作为，率先做好预算联网监督的相关工作，为下级单位起到榜样示范作用，然后再加强对下级的业务指导，并加强督查力度，力促纵向上能够顺利实现信息传输应用。三是信息资源要有效整合。加快建设完善电子政务平台，全力打通各部门之间、上下级财政之间、财政内部之间的各种信息壁垒，对分散的各组织机构的信息，进行多层次、智能化的整合，统一到政务平台，有效解决跨地区、跨部门、跨层级政务服务信息难以共享、业务难以协同、基础支撑不足等突出问题，实现人大与政府信息实时同步共享。
（三）注重实效，不断完善功能建设
人大预算联网监督系统建设要结合自身实际，针对工作中的重点难点和薄弱环节，构建符合实际需要的监督系统。一是做好源头设计。地方人大预算联网监督工作目前已由国家层面来统筹推进，统一标准、统一设计、统一开发，避免出现因各自为政导致的重复建设和孤岛效应问题。地方人大在国家已有的系统软件基础上，要进一步体现超前思考意识，结合地方人大财经预算工作实际情况进行设计和改进，不能一味追求多功能，而忽略简单实用、便于操作的原则。二是完善功能模块。要按照系统基本功能和模块设计的统一要求，借鉴先进经验，完善预警、分析、服务等功能模块建设，还要注意与审计监督、财政监督相协调、相促进，避免同质化。在系统的功能拓展、内容完善上，在联网的横向范围扩展和纵向贯通上，都需要适时对系统进行升级完善。三是拓宽信息覆盖面。数据是人大预算联网的基础。政府有关部门要切实做好人大预算联网的数据采集更新、信息化平台建设等基础性工作，确保数据信息的完整性、及时性，从而保证系统有效运行。随着人大预算联网监督工作的推进，预算数据信息要实现全口径、全过程、全覆盖，逐步将所有预算单位、所有财政性资金纳入联网系统。
（四）加强保障，筑牢审查监督基础
从人员、经费、设备等方面加大联网监督建设的保障力度，切实发挥其“利器”作用，增强监督实效。一是加强调研学习先进。各地应在学习借鉴全国人大及兄弟省市先进经验和做法的基础上，进一步开拓视野，深化认识、凝聚共识，开发好人大预算联网监督系统，达到事倍功半的效果。按照省人大的工作意见，连云港市人大常委会预算工委会同市财政局赴南京市、哈尔滨市等地区进行调研，系统学习和借鉴好的经验做法，博采众长用于指导该项工作。二是建设专业人才队伍。我们现有的从事查询、分析等工作的专业人员严重不足，存在人少事多的现象，导致持续性监督不够，深度和广度难以拓展。一方面需要加强专业队伍建设，充实和增加预算监督力量。另一方面要注重开展业务培训，从事预算监督工作的有关同志要深入学习预算法，学习联网系统，学习相关制度，提升业务素质和查询分析业务水平，学会“线上”监督与“线下”监督两条腿走路，进一步发挥好联网监督的作用。三是加强经费保障。为保证人大预算联网监督工作的顺利推进，要根据情况设立人大预算联网监督查询中心，安排专项经费，用于软件开发和相关设备购置。
（五）融入体系，充分发挥抓手作用
运用联网监督系统，把财政资金管理好、使用好，确保党和国家的路线方针政策不折不扣贯彻落实，确保预算法、监督法有效实施，确保财政收入“取之于民，用之于民”。一是把人大预算联网工作融入到政策体系。把人大预算联网监督充分融入到人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展、实现国有资产信息共享的工作中去，互促互进，作为看紧人民“钱袋子”的重要抓手，共同为推进国家治理体系和治理能力现代化提供重要支撑。二是把人大预算联网工作融入到监督体系。把预算联网监督和人大的法定监督、审计监督等融合融入起来，建立多位一体的大监督体系，规范联网监督发现问题的处理机制、程序和办法，建立部门沟通协调机制，确保预算联网真正发挥作用。三是把人大预算联网工作融入到服务体系。把人大预算联网监督与服务人大代表、“三审制”工作结合起来，通过优化系统的服务功能，提高人大代表、预算工委委员、预算审查监督联络员等了解预算执行的便捷性和交流的互动性，为他们依法履职提供高效服务，从而更好地守护资金安全。
执笔：市人大常委会预算工委于伟、卞盛林
