关于地方人大行使重大事项决定权
的调研与思考
市人大常委会办公室
重大事项决定权是我国宪法和法律赋予人大及其常委会的一项基本职权，但是不论是理论上还是实践中，重大事项决定权的行使与落实都存在较为严重的问题。理论上，虽然重大事项决定权的研究受到了相关学者的重视，但是较多集中在人大如何行使此项职权；而实践中也大多注重人大如何对重大事项作出决定本身。所以，不论是理论还是实践，都需要积极探索，将工作落到实处。为了保障和规范市人大常委会依法行使讨论、决定本行政区域内重大事项的职权，从2014年7月份开始，市人大常委会主任会议成员就带领办公室有关同志赴南京市、镇江市等地调研，现形成以下报告。
一、地方人大行使讨论决定重大事项的必要性
宪法第104条规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。党的十八届三中全会强调，“要健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前要向本级人大报告”。江苏省、连云港市委相继召开的人大工作会议和分别出台的《关于坚持完善人民代表大会制度推动人大工作与时俱进的意见》也明确要求“各级政府要规范重大决策出台前向同级人大报告制度，对本行政区域经济、政治、文化、社会、生态文明建设的重大事项，如经济社会发展五年规划和中长期规划及重要变更、政府工作报告、城市建设发展规划修编、土地利用总体规划修订、行政区划和政府机构调整、政府重大投资建设项目、政府性举债以及事关全局重大政策调整和重大民生问题都应提交人大常委会进行审议，并依法作出决定。各级人大及其常委会要制定讨论决定重大事项的办法，规范行使重大事项决定权的范围和程序。”贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和省、市委有关文件精神，在原有重大事项决定的基础上进行补充完善，制定了人大讨论决定重大事项的规定，对于保障和促进人大常委会履行宪法法律赋予的重大事项决定权，推进民主科学决策，更好地保障人民当家作主，十分必要。
二、当前地方人大行使重大事项决定权存在问题及原因分析
通过调研发现，地方人大在行使重大事项决定权方面还存在相当多的问题，主要表现为以下四点：一是人大决定在执行过程中被随意更改。人大对重大事项作出决定后都要交付“一府两院”去实施，其中最主要的就是政府的推行实施。但是人大的决定由于原则性较多，具体的实施步骤或方法需要政府具体制定，这就是政府易于曲解人大决定的意图，导致人大决定在实践中扭曲变形。二是人大决定被虚置。长期以来，人们在对于重大问题的决策，习惯于无视人大的存在或者仅将其视为一道可有可无的程序。人大即使做出了决定也不能受到“一府两院”的足够重视，从而导致人大决定被束之高阁、乏人问津。三是人大决定不能被按计划执行，出现执行乏力的问题。例如，杭州市人大常委会对市十届人大三次会议通过的《关于实施引水入城工程，加快城区河道整治的决议》2004年执行情况进行视察，发现决议实施遭遇瓶颈、工程进展缓慢。按建设计划应于2004年内完成9.34公里河道整治的任务实际只完成约1公里，其余工程均因阻力巨大而无法进行下去。四是人大部分决定本身存在问题，导致执行后出现较严重后果。例如，曾经的“中国第一坝”三门峡大坝如今命悬一线，原因在于该坝自建成之日就对黄河上游尤其是渭河流域产生灾难性影响，这项在1955年全国人大一届二次会议上全体代表一致通过的工程，已被国家水利部公开承认是不合理设计及运用。事实上，类似的人大决定失误的例子并不少见，而人大的错误决定的执行往
往会带来巨大的后果。
任何现象的背后必有其深刻的原因。根据调研归纳整理，地方人大行使重大事项决定权不到位主要存在以下四个原因：一是政治体制与决策机制制约，导致人大重大事项决定权旁落。在地方，党委决定、政府执行或者党委政府共同决定重大问题仍然是一种基本的权力运行模式。一些应由人大决定的事项，在实际运行中，只由党委或政府决定就实施。这种以党委代替政权机关职能，以行政机关代替权力机关职能的体制是长期历史条件下形成的，有着巨大的惯性。社会上一种流行的说法是，“党委编戏，政府演戏，人大评戏”，普遍将人大看作是监督机关，而不是权力机关，弱化、淡化人大权力机关的主要职能。也有人认为，人大行使重大事项决定权就是走走过场、做做形式，操作过程经常是党委常委会对重大事项先研究确定后，再由政府提交人大决定，人大的“决定”权演变成了“通过决定”权。二是人大重大事项决定权被利用，导致人大决定执行困难。人大及其常委会的决定权，是宪法和法律赋予人大及其常委会用来表达人民意志，决定重大事项的一种实质性权力。但是在现实中，许多地方利用人大的决定权来推行一些不当的政策，尤其是在各地兴起的招商引资中，有的作出决议决定肯定某项目的合法性，有的通过决议决定为某项目进行集资，有的以决议决定形式下达指标任务等等。比如在被媒体曝光的湖南嘉禾开发珠泉商贸城事件中，在嘉禾县政府违法违规上项目之时，当地人大常委会却错误地行使决定权，确认此项
目并要求加快建设,这不仅严重损害了人大的权威和公信力，也使民主政治严重倒退。三是相关制度不健全，导致人大决定的执行缺少监督和保障。任何一种权力的实施，必须依靠相应的有效制度支持。而我国宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会在行使重大事项决定权时，却恰恰缺乏系统的制度支撑。当前，各地关于如何界定重大事项的范围、人大如何行使该项权力都有了一些原则性和程序性的规定，但是对于如何将人大的决定贯彻执行下去、如何对决定的执行进行监督、如何对执行不力追究责任和纠正不当决定方面，缺乏必要的制度设计。四是人大自身素质问题导致人大所作决定质量不高，执行困难。这里所说的人大自身素质，包括两个方面，一个是知识能力水平，另一个就是思想认识水平。就思想认识水平而言，地方人大都不同程度地的存在这种情况：在行使各种职权时“重监督权，轻决定权”，在行使决定权时“重决定，轻执行”。很多地方人大的成员在自身定位上认为，要同政府“唱好一台戏”就要多赞成少反对不为难。另一方面，就人大组成人员的自身能力和综合素质来说，重大事项涉及到地方上政治、经济、文化、社会生活许多方面，而决定的落实又会对社会造成重要影响。因此，人大对重大事项作出决定，不仅需要人大及其常委会成员具有较强的政治敏感度，还需要较高的知识层次、广博的知识面，较强的知识学习和更新能力。
三、关于地方人大行使好重大事项决定权的对策思考
1、科学、合理、准确地界定范围是前提。建议把重大事项在原有范围的基础上分为三类，即：应当作出决议决定的事项、应当报告的事项、应当备案的事项。应当作出决议决定的事项应包括：为保证宪法、法律、法规和全国、省人大及其常务委员会决议、决定贯彻实施的重大措施；党委建议由市人大常委会决定的重大事项；推进依法治国、加强社会主义民主与法制建设的重要决策和部署；本地国民经济和社会发展年度计划的部分变更、五年规划的调整方案；预算调整方案、决算；城市总体规划编制方案和涉及城市性质、规模、发展方向与总体布局的重大变更方案；撤销本级政府或者下级人民代表大会及其常务委员会不适当的决定、命令和决议；授予或者撤销荣誉称号；本级人民检察院检察长因不同意检察委员会多数委员的意见而报请决定的重大事项；缔结友好城市。应当报告的事项应包括：国民经济和社会发展五年规划的中期评估情况；国民经济和社会发展计划执行情况；本级一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算的执行情况；本级预算执行审计情况和其他财政收支审计情况、以及审计查出问题的整改情况；本级政府性债务管理情况；住房、养老、失业、医疗等相关基金的收支与管理情况；国民经济和社会发展中涉及面广、投资巨大，对本市经济发展、人民生活、环境和资源有深远影响的重大基础设施、城乡建设和民生工程等项目的立项和建设情况；国家级各类开发园区和功能板块建设运行情况；经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制改革的重大决策；市政府对重大突发事件的应急处置情况；市人民代表大会选举和市人大常委会任命的公职人员违法违纪造成重大影响的事件和处理意见；市人民代表大会议案和市人民代表大会代表建议、批评、意见的办理情况。应当备案的事项应包括：政府工作部门的设立、增加、减少或者合并；政府派出的行政机构、乡镇(街道)级及以上行政区划的调整和行政区域的更名。
2、明确讨论决定重大事项的程序是基础。为保证市人大常委会规范有序地行使决定权，要对重大事项的提出程序，不同类型重大事项的提出形式和内容要素都要进行细化。人大常委会讨论、决定重大事项，应当坚持党委的领导，遵守法定程序。应作出决议决定的重大事项应当以议案形式提出，应报告的重大事项应当以报告形式提出，应备案的重大事项应当以备案报告形式提出。人大常委会主任会议、人民政府、人民代表大会各专门委员会、人大常委会组成人员五人以上联名，可以依法向人大常委会提出讨论、决定重大事项的议案。人民政府、中级人民法院、人民检察院可以依法向人大常委会提出讨论、决定重大事项的报告或者备案报告。对议案提出的时间和要求要进行明确，，对人大常委会讨论决定重大事项、有关国家机关报告重大事项要提出具体要求。
3、加强决议决定的督办和责任追究是关键。要维护决议决定的严肃性，细化责任追究，确保决定事项的落实。对人大常委会决议、决定的执行情况或者讨论意见研究处理的情况，人大常委会有关工作委员会应当进行跟踪检查，并将相关情况向人大常委会报告。必要时，可以将人大常委会有关重大事项决议、决定的执行情况或者讨论意见的研究处理情况作为监督的议题，纳入人大常委会年度监督工作计划。应当报请人大常委会审议并由人大常委会作出相应决议、决定的重大事项不报请、擅自作出决定的，人大常委会可以依法撤销其决定。应当向人大常委会报告或者备案的重大事项不报告或者不报备案的，对人大常委会作出的决议、决定不执行、提出的审议意见不认真研究处理的，人大常委会可以责令其改正，也可以采取询问、质询、组织特定问题调查等方式依法实施监督。违反规定的相关责任人员，属于人大常委会决定任命、任命的，人大常委会可以建议有关机关追究其责任，情节严重的依法提出撤职案。
