关于人大及其常委会开展质询工作的思考
近期,新闻媒体报道了昆明市人大常委会举行建筑工地扬尘治理不力质询会议,对市住建局履行建筑工地扬尘防治管理职责的情况进行质询。这是由25名常委会组成人员提出的质询案,在“一对一”的询问和答复后,25名联名提出质询案的市人大常委会组成人员进行了合议,对质询情况进行满意度测评,并现场公布测评结果,给市住建局主要和分管领导亮红灯,给班子成员亮黄灯,给住建局明确了整改时间、整改内容、整改要求,质询会收到了很好的效果。笔者既对昆明市人大常委会首次开展质询给予点赞,更对质询会后的实际效果充满期待,同也引发了对人大及其常委会开展质询工作的诸多思考。
质询,是各级人大代表或人大常委会组成人员,按照法律规定的程序,对本级国家行政机关、司法机关提出质问的议事案。是对被质询机关的工作不清楚,或者不理解,甚至不满意方面提出的一种质问。同时也是要求被质询机关对不清楚、不理解、不满意问题作出解释的一种活动。近年来,各地人大常委会对质询工作踊跃尝试、积极探索,有的取得了较好效果,有的却不是真正意义上的质询,类似于询问。为探寻质询的法律界定、质询与询问的区别、质询工作如何开展,笔者深入学习了《宪法》及《全国人大组织法》《地方组织法》《监督法》等,粗浅认为人大及其常委会开展质询工作既要勇于尝试,又要慎重稳妥,形成以下认识和建议:
一、对质询工作的理解和认识
质询制度起源于英国,我国的质询制度发端于建国之初。1954年宪法第三十六条规定“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问,受质问的机关必须负责答复”。1978年的宪法和1979年的地方组织法将质问改为质询,并把质询对象扩大至法院、检察院。宪法规定:对行政机关、审判机关、检察机关等国家机关工作严重不满,或发现这些机关有失职行为,给国家和社会造成重大损失的,在人民代表大会会议上,人大代表可以依法对有关部门提出质询。2006年公布实施的监督法第六章第三十五至三十八条,对人大常委会的质询工作作出了较为详细的规定。从《宪法》《全国人大组织法》《地方组织法》《监督法》中看,我国对各级人大及其常委会的质询制度均进行了规定(见表格)。
主体 |
对象 |
时间 |
提案主体 |
答复方式 |
口头答复形式 |
全国人大 |
国务院及各部委 |
全国人大会议期间 |
1个代表团或30名以上代表 |
主席团决定书面或口头答复 |
受质询机关领导人在主席团会议、专委会会议、代表团会议上答复,提案代表团团长或代表可列席发表意见 |
全国人大常委会 |
国务院、各部委及最高人民法院、最高人民检察院 |
常委会会议期间 |
常委会组成人员10人以上联名 |
委员长会议决定书面或口头答复 |
受质询机关领导人在常委会会议、专委会会议上答复,常委会组成人员出席会议,发表意见 |
地方各级人大 |
本级人民政府及其部门、本级人民法院、本级人民检察院 |
地方各级人大会议期间 |
代表10人以上联名 |
主席团决定书面或口头答复 |
受质询机关领导人在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复 |
省、市级人大常委会 |
本级人民政府及其部门、本级人民法院、本级人民检察院 |
未规定 |
常委会组成人员5人以上联名 |
主任会议决定书面或口头答复 |
常委会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复 |
县级人大常委会 |
本级人民政府及其部门、本级人民法院、本级人民检察院 |
未规定 |
常委会组成人员3人以上联名 |
主任会议决定书面或口头答复 |
常委会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复 |
由此可见,质询是宪法和法律赋予人大代表、人大常委会组成人员的一项重要权力,是人大常委会行使监督职权的一种重要形式,是一种质问,是带有批评性质的。根据相关法律规定,质询案要符合6个要素:一是质询案的主体必须是人大代表或常委会组成人员。人大代表只能在人民代表大会期间提出质询案,但在列席常委会会议时,不能提出质询案,也不能与常委会组成人员共同联名提出质询案。二是质询案必须符合法定人数。全国人大1个代表团或30名以上代表联名,地方各级人大代表10人以上联名;全国人大常委会组成人员10人以上联名,省、市级人大常委会组成人员5人以上联名,县级人大常委会组成人员3人以上联名,可以提出质询案。不符合法定人数,不能作为质询案提出。三是质询案必须以书面形式提出。不能以口头形式提出。四是质询案必须明确所要质询的对象。必须写明向谁提出,要求谁作答复,且一个质询案只能是一个质询对象,质询对象只能是本级政府及各部门、法院、检察院,而这些机关的下属机构并不是质询对象。五是质询案必须明确所要质询的问题。没有明确的问题,受质询机关就无法答复,一般一个质询案只提出一个问题。六是质询案必须明确所质询的内容。要写明是什么具体事项、什么理由提出质询,并提供该事项必要的有关情况,便于受质询机关准确把握人大代表或者常委会组成人员的质询意图。
二、质询与询问的区别
《监督法》第六章阐述了询问与质询的有关规定,通过学习《监督法》,我们可以对质询与询问进行区别。质询与询问既有相同之处,也有质的区别。所谓相同之处,是质询与询问都要按照一定的法律程序提出,被质询和询问的国家机关,都要在人民代表大会会议或人大常委会会议期间作出答复或说明、提供有关资料,不得拒绝接受质询或询问。基于这些共同之处,很容易将询问当作质询。但从法律上说,质询与询问有本质的区别。询问属于知情权的范畴,针对的是有疑问、不了解、不清楚的事项,是为人大代表或者常委会组成人员履职服务的。质询则是一种比较严厉的监督方式,针对的是被监督对象的工作失职或其它重大问题。初步梳理了质询和询问的六个方面不同:
一是性质和目的不同。质询从广义上说,是各级人大及其常委会的一种刚性监督方式,而询问不具有刚性监督的性质。提出质询案的目的是要纠正“一府两院”的违宪违法行为和工作中的重大失误,而询问是在人代会或人大常委会会议期间审议议案或者报告时,对不清楚的问题进行了解。
二是主体和对象不同。提质询案的主体是人大代表或常委会组成人员,并且只有符合法定人数的联名提出才能确定为质询案。而询问的主体是各级人大代表和人大常委会组成人员,它没有法定人数的规定,可以一个人提出,也可以几个人联合提出。根据地方组织法,在人代会期间质询的对象为本级人民政府及其所属各工作部门以及人民法院、人民检察院。在常委会会议期间为人民政府及其部门、人民法院、人民检察院。乡镇人大代表质询的只能是本级人民政府。而询问的对象则是与正在审议的议案或报告中有关的国家机关和有关问题。
三是问题的指向不同。质询的问题,必须是被质询对象职权范围之内、由其承担责任的主要事实,需要明辨是非、纠正违宪违法行为、明确责任的重大问题。而询问的问题则是正在审议的议案或报告中有关的事实不清、原因不明或有所怀疑的问题。
四是答复或说明的范围、形式不同。质询案一旦成立,人代会主席团、常委会委员长或者主任会议可以决定受质询机关答复质询案的时间、地点和方式。被质询机关的负责人必须以口头或书面的形式作出答复。而询问提出后,被询问的机关负责派人在提出询问的代表小组、联组、常委会会议上作出说明即可,法律没有要求说明人是被询问机关的负责人,更无书面说明的规定。
五是运作的程序不同。质询案的提出应有件的规定,必须以书面的形式提出,并须提请人代会主席团或人大常委会会议审议、通过,才能决定该案成立并发生法律效力。而询问的提出则无上述规定。
六是法律效力和后果不同。询问与质询相比,程序简便,解答的方式灵活、缓和,互动性也较强,易于被“一府两院”接受。所以,询问是人大常委会行使职权较为常见的监督方式。但质询有一定程序,其法律层次高、效力大。质询制度既可以依法满足人大及其常委会的知情权,对“一府两院”进行监督,也可以敦促“一府两院”依法对某个重大事项采取及时的整改行动。
三、对人大及其常委会开展质询工作的分析
报刊对人大及其常委会开展质询工作有一些成功的案例报道,如2000年4月,根据l58名群众的书面联合紧急呼吁,沈阳市人大常委会的9名委员联名提出了《关于人民体育场改变土地用地性质的质询案》,质问搬迁人民体育场并将体育场原址作为高级住宅用地有何法律依据,要求市政府及有关部门对其违反《沈阳市总体规划》、违反《中华人民共和国体育法》、违反《沈阳市体育设施保护条例》等问题给予答复。沈阳市政府对此非常重视,专题研究及时答复,立即停止拆迁,并根据委员意见重新规划论证,认真处理有关涉案人员。后来市政府投资5000万,将人民体育场改建成沈阳体育公园,使之成为多功能的全民健身场所,体育公园为发展中的沈阳增添了一道靓丽的风景。9名委员联名提出的质询案不仅没有造成令人担心的负面影响,而且促进了政府工作,受到了人民群众的拥护和支持。这是人大常委会依法运用质询监督方式的一个成功案例,但从全国范围看,《监督法》实施以来,人大代表和常委会组成人员提出的质询案质屈指可数,质询权在各级人大没有得到很好的运用,甚至有束之高阁的现象。具体分析原因是多方面的,既有法律制度本身的原因,也有人为的因素。
首先,从质询制度方面究其原因。一是在质询主体上,法律没有规定回避的条件,难以保证质询的客观公正。二是在质询对象上,法律缺乏对有关国家机关组成人员的质询。三是在质询程序上,对于质询案的提交期限、准备时限、口头答复和辩解、答复的评价等都未作规定。程序保障的缺乏,是导致质询权未能充分行使的原因之一。四是在质询答复方面,法律没有明确对第二次答复不满意的法律后果,既缺乏对质询不满意的跟进行动,也缺乏对追究被质询人相应责任的规定。
其次,从主客观因素分析质询案难以形成的瓶颈。一是不愿行使。因为质询是一种刚性监督手段,难免有尖锐的批评和指责,而且会涉及到具体的人和事。人大代表和常委会组成人员碍于情面,对本来需要提出质询的事项觉得难以启齿,致使一些应当形成的质询案在源头上就夭折了。二是不会行使。由于质询有一定的法律程序,不吃透法律精神,不研究法律程序,便行使不好这项权力。特别是各级人大及其常委会目前还没形成比较完整的质询制度。从理论上探讨质询制度的实现途径比较多,而从实践上进行科学规范以及形成具有操作性的范例则比较少。三是不易行使。主要是法律对质询的规定比较原则,存在一定的操作难度,更难落到实处。特别是对常委会组成人员如何启动质询程序,哪些问题可以质询,质询答复不满意如何处置,再次答复不满意怎样处理,以及质询应遵循的原则和必要的约束措施等,缺乏具体的法律规范。
四、开展质询工作的几点建议
加强人大及其常委会的质询工作,是完善社会主义民主制度的重要举措。但由于我国人大的质询制度没有前章可循,加之实际操作范例也不多,特别是成功的案例较少见。故对人大质询工作的思考,只能是纸上谈兵。
(一)加快完善质询制度。制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。人大质询制度的建立,有利于人大监督权的行使。建议省级人大常委会重视和加强质询监督制度建设,尽快以配套法规的形式,出台有关质询的具体程序,制定操作性的质询工作条例,确保人大代表在质询权的行使上既有法可依,又有则可循;市、县级人大及其常委会在开展质询工作前,一定要依据《宪法》及《全国人大组织法》《地方组织法》《监督法》等,制定出台相关的规定和办法,实现质询监督工作的规范化、制度化。
(二)制订质询程序性的规定。一要明确质询案的提交期限、准备时限、口头答复的操作细则、实施程序、质询主体的发问、受质询机关的答复和辩解、违反程序性规定或者拒绝接受质询的问责机制,避免质询行为的随意性,保证质询工作的合法性和高效性。二要明确二次答复程序及规定,我国目前规定了各级人大常委会重复质询条件,即常委会参会人员的过半数对受质询机关的答复不满意的,可以提出要求,经委员长或者主任会议决定,由受质询机关再作答复。但对二次答复未作明确规定,笔者建议如果二次答复还是不能令人满意的,常委会可以依法启动特定问题调查程序。三要制定质询听证程序细则,在人大及其常委会作出质询决定后,被质询人不服的,可以向上一级人大及其常委会申请复议。质询听证程序完毕后所作出决议具有法律效力,应当是终局性的,不能起诉。
(三)对质询类别做细化规定。目前,宪法和相关法律赋予人民代表大会主席团会议、人大常委会委员长或主任会议在转交质询案时,决定受质询机关书面答复或口头答复的权利,对口头质询、书面质询的特点及侧重没有作区分界定,在操作过程中,转交人决定的答复方式可能不能令双方满意。因此,建议将质询类别做细化规定,分为书面质询与口头质询两类,明确什么样的质询案应该是书面答复或是口头答复,对在不同会议上的口头答复再做进一步的细化。另外,对答复的准备时间及答复时间应作出明确规定。
(四)引进舆论监督机制。一般情况而言,“一府两院”对质询都会非常重视,但“一府两院”如果不给予答复或答复得不令人满意将产生什么法律后果,法律没有很明确的规定,更没有硬性处罚措施。因此,建议引进舆论监督和答复公开机制,可对会议过程中的口头答复进行公开转播,可将书面质询内容即时公开在新闻媒体或人大宣传媒介上。
(五)加大质询工作的宣传力度。一是向社会大力宣传人大的质询监督工作,引导社会舆论关注质询监督工作。二是向“一府两院”宣传人大的质询监督工作,使干部群众能够了解人大的质询工作,正确认识人大质询监督的地位和作用。三是向人大代表和常委会组成人员广泛宣传质询监督的成功案例。建议在人代会或常委会期间,可以向代表分发一些质询监督的成功案例,启发代表和常委会组成人员增强质询监督意识。
(六)提高人大开展质询工作能力。一是搞好履职培训。省、市及县(市、区)人大常委会增加质询监督工作方面的培训内容,组织代表和常委会组成人员学习质询监督方面的法律知识,帮助其提高质询监督方面的理论素养,避免出现质询工作开展的“四不像”。二是完善队伍结构。鉴于人大质询监督工作刚性较强、法律层次要求较高的情况,各级人大常委会的组成人员中应当有一些年富力强且有一定法律专业知识的人才。建议加快人大机关干部的交流,改变有的人大机关干部“出生入死”状况,不断完善人大的干部队伍结构。三是加强探讨交流。省、市人大常委会适时组织对质询监督工作的探讨,深化对质询监督工作的认识,强化人大代表及常委会组成人员的质询监督意识,从而提高人大代表及常委会组成人员的质询工作水平。
执笔:市人大常委会办公室姜健