关于人大代表在调研中发挥主体作用刍议
习近平总书记指出：“调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权。”“要大兴调查研究之风，多到分管领域的基层一线去，多到困难多、群众意见集中、工作打不开局面的地方去，体察实情、解剖麻雀，全面掌握情况，做到心中有数。”习近平总书记的这些重要论述，深刻阐明了调查研究的重要性和途径方法，为全党大兴调查研究、做好各项工作提供了根本遵循。对于人大工作而言，调查研究是法律赋予人大的一项法定职责，是做好人大工作的基本功和必修课，是密切联系群众、发挥履职为民作用的基本手段，是科学民主决策的重要依据和创新人大工作的有效途径，更是学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想、贯彻落实党中央的决策部署的重要体现。
人大代表是人大工作的主体，代表工作是人大工作的基础和活力源泉。《代表法》第四条明确规定人大代表要“加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力”。可以说，人大代表的调研能力、调研效能直接影响地方人大工作的开展。在新形势下，如何让人大代表在人大调查研究中充分发挥主体作用是摆在我们面前的一个重要课题。结合工作实际，本文对新形势下如何更好地发挥人大代表在调研中的主体作用进行初步探讨。
一、工作实践及启示
近年来，灌云县人大常委会在组织开展专题调研时注重扩大代表知情知政权利、提高代表参与率、注重发挥代表的主体作用。广大代表以高度的政治热情，积极主动参与，围绕全县经济社会发展大局和人民群众关心关注的热点难点问题，认真履行职责，充分开展调查研究，为县人大及其常委会依法履职奠定了坚实基础。仅近三年来，灌云县人大常委会组织各类专题调研活动50多次，代表参与率80%以上，形成高质量调研报告40多篇，为县委决策提供了重要参考，有效地推动了“一府一委两院”的工作，提升了人大及其常委会依法履职质效。从灌云县人大在调查研究中充分发挥人大代表主体作用的实践中可以得到以下启示：
启示一：只有加强政治引领，才能让人大代表在调查研究中有正确方向。
《代表法》规定：“地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力”。人大代表执行代表职务时具有很强的政治性，人大代表开展调查研究不仅是一种履职方式，也是一项政治任务。从实践中，我们深切感悟到只有加强政治引领，让代表始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，学懂弄通做实习近平总书记关于调查研究的一系列重要论述中蕴含的科学世界观和方法论，才能让代表在开展调查研究时自觉同党中央决策部署和习近平总书记指示要求对标对表，才能让代表紧紧围绕中心和工作大局开展调研，才能让代表把牢开展调查研究的正确方向，才能不断提高代表调查研究的工作质效。
启示二：只有精心搭建平台，才能让人大代表开展调查研究有更多舞台。
人大调研中必须要尊重人大代表的主体地位，只有搭建好各类载体，才能畅通人大代表参与调研的渠道。近年来，灌云县人大常委会持续加强“人大代表之家（站）”建设，开展“牢记嘱托、感恩奋进”主题实践活动、“人大有担当、有事找代表”、人大代表“走基层、进家站、联选民”“集中调研月”等活动，印发《关于在全县各级人大代表和人大机关中大兴调查研究的实施方案》，组织并鼓励代表围绕贯彻落实党的二十大精神、习近平总书记在江苏考察时的重要讲话精神、“牢记嘱托、感恩奋进”学习实践活动、县委决策部署等调研课题走进基层开展调查研究，听取群众的意见建议。创新建立“灌云县人大代表助推产业高质发展智慧中心”，组织代表围绕产业高质发展开展调研、专题议事活动；坚持常态化、有计划邀请人大代表参与人大专题调研活动，保证代表的参与率。通过代表履职载体建设，开展专项调研活动、专题议事、交流研讨，灵活运用分组调研、自主调研、微调研等多种方式，既为代表提供了调研场景，创造了平台，又能在调研实践中改进代表调研作风，促进代表调研能力提升。
启示三：只有注重工作实效，才能让人大代表在调查研究中有更大动力。
一要坚持问题导向。调查研究就是为了发现问题，并找到解决问题的办法。所以，代表在调查研究中能不能发现“真问题”、找到“真办法”，是衡量调查研究是否成功的一个重要标准。近年来，灌云县人大常委会在谋划专题调研课题时，注重聚焦人大代表集中反映的重要事项、民情民意等专题，并鼓励代表在调研中增强问题意识，敢于正视问题、善于发现问题，以解决问题为根本目的，真正把情况摸清、问题找准、对策提实，提出真正有效解决问题的新思路新办法。二要创新调研方法。近年来，灌云人大注重提高代表参与调研工作的组织化程度，不断改进调研的方式方法，由表层调研向深度调研转变。努力杜绝代表调研时走走“指定路线”、看看“规定动作”、听听“悦耳之词”的 “走秀式”调研。开展调研时，制定详细的调研方案，充分考虑调研各方因素，保证代表调研时间，解决好“应急式”调研问题。同时，组织参与调研人大代表认真学习与调研相关的党的方针政策、法律法规以及业务知识，为提高调研质量做好充分准备。邀请代表时充分考虑其岗位特点、专业特长，邀请对调研课题相对熟悉、专业相关的代表、领域专家参加，发挥其特长优势，防止“外行”调研“内行”，同时注重现代化信息技术运用，开展网络问卷调查等广泛征求意见建议。如针对群众反映强烈的公墓建设滞后，散葬乱埋乱象问题，县人大常委会邀请相关行业代表组成专题调研组，深入全县13个镇街，历时五个多月，形成《全县公益性公墓建设与管理情况调研报告》，报告既有文字叙述，也有图表佐证，数据详实，既摸清了情况，找准了症结，也提出了科学的意见建议，为人大常委会审议提供了重要依据，得到了县委的充分肯定，有效推动了有关问题的较好解决。三要注重成果运用。调研的最终落脚点是抓好成果转化，推动问题解决。灌云县人大常委会高度重视代表调研成果的运用，不让代表的辛勤付出“付之东流”。对代表的调研成果，一般性的转化为代表建议，交“一府一委两院”办理，重要的调研成果纳入常委会审议和重要监督事项，并报县委供决策参考，真正让代表的调研成果转化为推动发展、改进民生的重要举措，让代表调研“花开有果”。
启示四：只有强化服务保障，才能让人大代表在调查研究中有更足底气。
人大代表参与人大专题调研是一项严肃的政治任务，需要花费一些时间和精力，但由于人大代表的兼职性质，导致代表在开展调研活动中，必然受到各方面条件和因素的影响和制约，代表参与调研的时间和精力就会打折扣，进而影响了调研的质量和履职成效。因此，只有强化服务保障，解决好代表的“后顾之忧”，才能真正让代表悉心参与调研，尽力履职。人大常委会组织代表开展调研时，从制度上明确要求，创造条件，让代表安心用心投入调研。近年来，灌云县人大常委会先后出台了《人大代表执行职务管理办法》《灌云县人大常委会专题调研暂行办法》等，对代表执行职务、参与人大专题调研，以及代表处理好本职工作和参与人大调研活动的关系、代表参与调研时的权利和义务等作出了明确规定，努力排除代表参与调研活动的干扰，努力保障和维护代表的调查研究权利。同时，建立健全激励考核机制，组织开展“优秀调研报告”评选活动，有力提高了代表参与和开展调研的积极性，代表的主体作用得到了较好发挥。
二、存在问题和不足
面对新形势和新任务，现阶段人大代表参与人大调研工作也存在着一些问题和不足，主要表现在以下三个方面：
一是认识不深，调研中人大代表虽是主体，但有的不能”主动”。《代表法》明确规定，“代表根据安排，围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，开展专题调研”。但在实际人大调研工作中，部分代表对调研工作重要性领会不深入、认识不到位、重视程度不够，甚至有的态度不端正、敷衍塞责、应付差事，错误的认为人大调研工作只是程序性的活动，就是代表“例行公事”。也有的代表认为自己在党政部门担任过领导或者工作过，对情况较熟悉，不需要再做具体的调查研究。另外，由于部分单位对代表的调研成果不重视，“一收了之、纸上整改”，调研成果未能得到及时有效转化，影响了代表开展调研工作的积极性。
二是能力不足，调研中人大代表虽是主体，但有的难出”主见”。人大调研内容覆盖本地区经济社会发展的方方面面，人大代表作为调研的主体，贯穿于调研的每一个环节。调研活动中，参与的人大代表必须掌握调研课题的相关政策、基本情况，具备一定的专业理论素养和调研能力，才能从客观现象中分析总结出问题原因，提出具有建设性的、可操作性的建议对策。但由于人大代表来自社会各个行业，人大代表文化层次、参政能力、专业水平参差不齐，代表的履职意识、大局意识也各有差异。有的代表对调研课题涉及的情况、政策、专业知识等了解掌握不多，在洞察、剖析专业相关的特性问题上能力欠缺，找问题不准不实，提出的建议质量不高。
三是机会不多，调研中人大代表虽是主体，但有的参与不多，常常当不了“主角”。一方面人大常委会在安排年度调研工作时考虑到内容、时间、代表能力水平等因素，往往是机关代表、基层领导代表安排的人数多、次数多，普通代表安排的机会少；调研活动中往往安排机关代表、基层领导代表“出镜”多，普通代表安排发言少、决定决议话语权轻。其次，绝大多数人大代表都是机关单位、企事业单位的职工，有的代表所在部门不重视不支持代表履职活动，尤其是当代表调研和岗位工作冲突时，单位往往以工作走不开为由，不让代表参加调研，让有的代表失去了调研的机会。还有的代表不能正确认识、处理好自己本职岗位工作与执行代表职务之间的关系，没有将代表工作放在应有的位置，自己放弃参加调研活动或者在调研活动中发言少，甚至不发表意见建议。
三、对策建议
全国人大常委会明确提出“要结合人大工作特点和定位，开展多领域、多层次、经常化、制度化的调查研究”。重视和开展好调查研究是做好人大工作的“基本功”，也是人大代表依法履职应尽的义务。要开展好调研工作，必须充分发挥好人大代表的主体作用，让代表全面、全过程参与调研课题选择、方案制定、组织实施、成果运用等各个环节，提高代表参与调研的积极性和参与率，让代表愿调研、敢调研、善调研、真调研。
一是从思想认识上强化人大代表“主人”意识。人大代表是人大开展调研工作的主体，代表调研的主动性、责任感和能力水平，直接决定了调研质量的好坏。因此，各级人大及其常委会要多形式、多渠道加强对人大调研工作重要意义的宣传，切实提高人大代表对调研工作重要性的认识，让人大代表充分认识到开展调查研究工作是依法履职的重要内容，是践行群众路线的自觉体现，是提高自身履职水平的有效途径，是代表参好政议好政的重要基础。同时，面对新形势、新任务，代表调研中遇到的“陌生领域”越来越多，“本领恐慌”问题更加突出，必须加强代表履职能力的培训，加强代表政治理论、法律法规、方针政策、业务水平、调研能力等方面的培训，引导代表树立强烈的政治意识、责任意识、主体意识，帮助代表不断提升能力水平。
二是在课题选择上充分体现人大代表“主张”。调研课题的选择是调查研究的首要环节，有了好的开端，才可能有好的调研成果。人大代表作为人大工作的主体，初步拟定调研课题时，一方面，要广泛听取代表声音，充分发挥代表分布广泛、专业特点明显、行业信息畅通、联系群众密切的优势，通过联系代表、座谈交流、开展活动、收集建议等方式，广泛了解代表履职需求，听取代表的意见建议，积极回应代表呼声，把代表集中反映、群众高度关注的作为调研课题。另一方面，人大及其常委会要充分吸收代表意见建议，党委提出的新理念新战略新举措、事关区域经济社会高质发展、群众所思所盼以及人大履职需要等方面的初选课题，广泛征求代表意见，组织代表进行充分论证，确定最终课题，让代表的“主张”能够充分体现、实现，真正做到调研课题让代表提、代表选、代表定，实现课题选择的最佳方向、最优措施、最好效果。
三是开展调研时让人大代表担当“主角”。人大代表中有经验丰富的党政领导干部、业务精通的行业精英、熟悉情况的基层工作者，是一个综合性调研“智库”。人大代表要根据调研课题的性质和内容，充分发挥直接生活和工作在群众中的优势，结合工作特点、专业特长等，积极参与调研。人大及其常委会也要对参与调研的代表人数、范围、调研形式等作出具体安排，保证代表调研时人和事合理搭配、时间充足、调研方法科学实用，提高代表参与调研的合理性、科学性，真正让代表“心到、身到”，真正能让代表在调研中发表自己意见，主持调研活动，彰显主导作用，担当活动“主角”。既要避免人大调研成为“只听见领导声音、只看到领导身影、只体现领导意见”的“领导调研”，也要避免人大调研成为不加分析研判、搬用部门意见的“被调研”，真正从调研课题的选题把关、工作流程、方法步骤、成果转化等各方面都体现代表的“主角”担当。
四是调研报告撰写要让人大代表成为“主笔”。调研报告是代表调研的最终成果，其质量直接反映了调研成效的高低。报告撰写时，要让代表“主笔”，组织代表认真梳理材料，及时补充梳理出未掌握、未了解或知之不清的问题，及时回访调查，务求准确全面。调研报告初稿完成后，要最大范围内征求代表的意见建议，邀请专业代表参与论证，及时补充完善，提升调研报告的内容真实性、问题准确性和建议可行性，真正做到调研报告充分吸纳、尊重、体现代表意见建议，决不能将人大调研报告成为领导“一人之言”的报告，也不能将人大调研报告成为为部门“代言”的报告。
五是推动成果转化要让人大代表担当“主力”。调研成果转化是人大调研工作的最终落脚点，也是代表履职成果的重要体现。一是发挥好代表的示范引领作用。人大代表是各行各业的精英，既有党政机关的工作人员，也有企业家、工人、农民、知识分子的代表，肯定有一部分是调研成果转化的直接落实者、承担者，这部分代表必须要带头落实、主动落实好调研报告中的意见建议，让调研成果首先在人大代表工作的领域“开花结果”。二是发挥好代表的监督推动作用。《代表法》第二十四条规定“代表参加视察、专题调研活动形成的报告，由本级人民代表大会常务委员会办事机构或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团转交有关机关、组织。对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当向代表反馈”。代表要依法履职、主动履职、积极履职，将调研报告中的意见建议落实情况作为监督的重点内容，定期听取“一府一委两院”及相关部门解决落实情况，及时跟踪问效，保证调研成果得到切实有效转化。三是发挥好代表的宣传影响作用。对于调研发掘的具有实践意义的新创造、好经验和具有指导意义的新思考、好对策，要及时总结提炼，充分运用网络、人大刊物和地方媒体等载体，扩大调研成果的影响力。同时，要对积极调研、履职成效好的代表加强宣传报道，持续激发代表履职积极性。
执笔：灌云县人大常委会 徐会传
