新冠疫情背景下基层依法防控行为失范及法律规制的调研报告
连云港市人大常委会法工委副主任 李青春
新冠肺炎疫情是百年来全球发生的最严重的传染病大流行，也是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。疫情发生以来，全国上下反应迅速，坚决把思想和行动统一到习近平总书记重要讲话精神上来，将疫情防控作为最紧急、最重要的政治任务，众志成城、克难攻坚，一手抓疫情防控、一手谋经济社会发展，抓紧抓细抓实各项工作，夺取了全国抗疫斗争重大战略成果。江苏全省上下认真落实中央关于疫情防控工作的决策部署，广泛动员全社会共同参与，全力做好疫情防控工作，省人大常务委员会及时作出《关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定》，保障人民群众生命健康安全，维护公共安全和社会稳定，全省依法抗疫成绩突出，疫情扩散蔓延势头得到有效控制，实现了确诊病例“零死亡”、抗击疫情医护人员“零感染”的“双零”目标，全力以赴支持湖北抗击疫情，生产生活秩序加快恢复，工业企业综合复工复产率超过90%，全省在疫情防控和经济社会发展两个领域的大战大考中取得了显著成效。
本次新冠肺炎疫情的防控对国家治理能力和治理水平是一次严峻考验，也是对多年来我国法治建设成效的一次实战检验。在党中央国务院的统一领导和高效管控下，中央应对疫情工作领导小组及时研究部署工作，国务院联防联控机制加大政策协调和物资调配力度，各地区各部门积极履职尽责，总体上实现了依法防控。然而，总结经验能够发现，各地在疫情依法防控中也暴露出应急管理体制机制不全、防控法律制度体系不完善等短板，出现了一些主体不适格、手段不合法、措施不适度等偏离法治轨道的行为和现象，需予以重视和研判，以进一步提高依法防控能力。
一、现象考量：依法预防与依法管控的行为失范
虽然各地目前在依法精准有效防控疫情工作中主动作为、举措得力、成效较为突出，但从江苏省乃至全国范围进行观察，基层防控主体在疫情防控工作特别是前期工作中，出现了一些偏离法治轨道的现象，这些现象主要包括：有的地方擅自封锁道路、强行关闭菜市场、超市等场所；有的地方以一些歧视性语言和态度对待来自武汉、湖北等地方的人员，甚至驱赶外地人，禁止外地人居住；一些执法人员闯进居民家中针对打牌、打麻将的人群进行驱散，砸烂麻将桌，对感冒发烧的人家强制封门；有的地方工作人员泄露病人包括姓名在内的详细信息，给病人及其家人带来很大困扰等。
这些现象的背后暴露出基层管理者缺少尊重法律的思维方式与习惯，在突发事件面前轻视以法治的方式处理问题、化解矛盾，有些防控行为甚至侵犯了公民人身权利，直接违反了现行法律法规规定，反映出基层的一些防控行为出现明显失范，这种失范样态呈现出以下情形：
（一）制定管理措施的主体权力越位。主要是有的单位发布管理措施看似合理，实则违反法律规定，超越法律规定的权限，违反了“法无授权不可为”的公权力行使原则，如有的地方的防控指挥部发布“号令”，规定当地所有城镇居民“必须足不出户”，否则“一律处10 日以下治安拘留”。根据《立法法》的规定，限制人身自由措施设定的事项只能由法律进行规定，属于法律保留事项，其他法规、规章或规范性文件都无权设定，指挥部“号令”至多算规范性文件，当然不具有设定限制人身自由处罚的权力，即使在非常状态下也不能逾越法律。
（二）采取防控措施的主体不适格。根据《传染病防治法》第四十二条规定 ：“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。”按照上述规定，有权采取相应管控措施的主体是县级以上人民政府或者政府组织的应急指挥部、领导小组，但是应当经过上一级政府的批准。根据《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》规定，街道、乡镇、村民委员会和居民委员会应当在传染病流行时协助相关政府部门和医疗卫生机构做好疫情的收集、报告，人员的分散隔离和其他措施的落实工作，村民委员会、居民委员会本身无权采取防控措施和发布通告，只能协助落实政府职责，但在防控工作中，一些地方住宅小区的封闭管理由居（村）委会负责采取措施，甚至小区物业自行采取措施。
（三）采取的防控措施超过必要限度。有的地方“一刀切”地采取封闭小区、外来人员劝返等预防手段，从法律规定的措施上采取严格的疫情防控行为，这些硬核管理手段不顾居民的日常生活需要，不顾行动不便的老年人和残疾人等弱势群体的具体情况。考虑到新冠肺炎的感染风险，采用比平时更严格的处理措施，有些情况下确有必要，但在一些疫情风险等级小的地区，管理者要依据比例原则根据具体情形进行权衡，以保证措施的适度。公共权力的扩张，执法范围的扩大，并非可以毫无节制，公众的一些基础性权利，在任何时候都不可侵犯。
（四）行政强制行为欠缺合法性。《传染病防治法》只对病人、病原携带者、疑似病人、密切接触者等有隔离规定，而在实际操作中对疫区回来人员也实施隔离，相关法律依据不足。行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围应当由具备资格的行政执法人员实施，不得委托其他人实施，限制公民人身自由、检查身份证等行政强制措施的执法机关是公安机关等执法部门，而在基层疫情防控工作中，一些地方农村村民、社区保安、志愿者等没有执法资格身份人员，在卡点、村口、住宅小区大门口等地强行检查出入人员身份证件、车辆信息等资料，限制有异常情况当事人的行动等，明显违反法律规定。另外，一些地方的行政执法人员不考虑行为人的主观恶性和违法行为的社会危害程度，过度执法，不顾执法效果，损害了法律的公正权威。
这些问题应当成为完善突发公共卫生事件法治保障的重要着力点，提升依法防控能力建设是需要长期坚持的重要任务。
二、问题反思：法治思维与法治方式的现实缺乏
此次疫情防控，是对基层法治建设状况的检验，更是对基层政府依法治理能力的考验。疫情防控行为失范的出现，直接影响到疫情防控工作顺利推进，影响了政府公信力和社会形象，在推进常态化疫情防控的形势下，必须认真反思问题背后的原因，以进一步提高依法防控能力。
（一）疫情防控立法上不够完善。经过多年来立法上的努力，我国在应对突发公共卫生事件上总体有法可依，疫情防控的法律制度是比较健全完备的。在《宪法》第二十一条规定之外，我国已制定了《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《国境卫生检疫法》、《突发公共卫生事件应急条例》等一系列针对疫情防控的法律法规，还有其他一些相关法律，为各级政府及其有关部门、医疗卫生机构采取防控措施以及其他单位依法防控提供了法律依据。但通过本次疫情仍然暴露出立法上的不足，一些法律规范存在着不协调、不适应、不好用的问题，《传染病防治法》多是从处置单项突发事项出发，与《突发事件应对法》等其他法律之间缺乏有效整合和衔接。在疫情信息公开制度方面，《传染病防治法》规定“国家建立传染病疫情信息公布制度；公布传染病疫情信息应当及时、准确；国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。”《突发公共卫生事件应急条例》对此进行了明确，并对信息发布的原则进行了补充，但立法上对信息公开的范围和限度、公开的时间和流程、法律责任的承担并没有进行明确，造成具体操作上的困难。另外，一些法律条款的规定过于原则，不够具体，地方政府在执法的过程中容易曲解和扩大法律赋予其本身的权力。
（二）基层政府依法防控工作机制没有有效建立。一方面应急预案不足，根据《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》的规定，各级政府应当制订总体应急预案和专项应急预案，按事件发生与发展的严重程度进行预警、启动响应程序，采取处置措施，并进行演练。在疫情依法预防方面出现的失范行为，都说明应急预案不足，导致在突发事件面前措施不当。另一方面没有针对防疫的规范性文件进行有效的备案审查。地方政府出台的如对待社会舆论、封路、征用等方面的规范性文件，存在有不规范、措施不协调，甚至违法的现象，有关部门没有根据相关法律进行合法性审查，从而造成政府规范性文件失范。
（三）基层防控主体缺乏规范执法自觉性。一方面缺乏严格执法，一些基层防控主体没有严格遵守法律的规定，致使紧急措施脱离了法治轨道，疫情防控执法须罚当其过，避免“一刀切”，而实践中有的执法人员不问原因一律“顶格处罚”、超越法律进行处罚，这些“硬核”行为看似收获了效果，事实上却暴露出执法者法律观念的淡薄、法治思维的缺乏，从某种程度上也消减了防控工作的正当性、合法性，给疫情防控带来负面影响。另一方面缺乏合理执法，在依法防疫机制的运行下，要体现对群众的人文关怀，要合法合理进行防控，而一些防控人员对待群众生硬、刻板、冷漠、武断，无理由擅自升级管控措施，随意决定超市开放、生活用品店铺营业时间，不能保证防疫期间群众的正常生活需要，对群众生产生活带来不便和影响。
（四）执法人员缺乏疫情防控专业培训。疫情防控期间，有些执法人员不能认识疫情防控执法的特殊性，执法态度粗暴、方式简单，如有的防控人员自己没有规范佩戴口罩等防护用品即开展防控工作，造成疫情隐患。有的执法人员无视疫情防护等级，采取不必要的措施过度执法，不能准确把握法律界限，出现对违法行为打击扩大化、简单化等问题，给疫情防控带来了社会负面影响。
三、规制路径：依法防控与依法治理的协同发力
习近平总书记强调，要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。面对常态化的疫情防控形势，为了保护公民的生命与健康，依法防控采取的各种措施是必要的，也是正当的，但任何时候公权力都不能被滥用，必须恪守“法无授权不可为、法定职责必须为”的法治准则，因为法治体现了正义的基本价值。基层提高依法防控、依法治理能力须从以下方面进行努力：
（一）加快完善疫情防控相关立法。修订《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发事件应急预案管理办法》等法律、法规以及规章，进一步完善突发公共卫生应急法律体系，加强基层应急能力建设和制度保障；强化“风险预防”的理念，对疫情信息报送与信息发布、分类隔离、疫区封锁等制度进行调整，增加传染病风险评估、风险预警等制度；科学设定应急状态下的管控措施，注意对社会基本秩序和公民基本权利的保障，对基本权利的限制需要遵守比例原则，在公布确诊病人、疑似病人、密切接触者的相关活动信息时，应当注意保护当事人的隐私，实施紧急控制措施的同时要保障相关人员基本生活需要；明确疫情的属地管理责任和基层防控权限，明确相关物资的调配、筹集、发放制度等。
（二）不断提高疫情防控执法水平。一是政府全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作。政府行政行为严格限定在法治框架之内，出台的规范性文件要加强合法性审查，发布有关疫情防控的决定、命令要遵守法制统一的原则，没有法律法规依据，不得随意减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务。县级以上地方人民政府在不与宪法、法律、行政法规相抵触，不与本省地方性法规基本原则相违背的前提下，可以在疫情排查、隔离观察、社区管理、市场管理等方面，采取集中收治隔离等临时性应急行政管理措施，并依法报同级人大常委会和上一级人民政府备案。二是基层政府和有关部门要建立健全基层疫情防护网络，落实联防联控机制，充分发挥网格化管理优势，外防输入、内防扩散，全力做好疫情监测、排查、预警、防控工作。乡镇人民政府和街道办事处应当按照统一部署，发挥群防群治力量，组织指导居民委员会、村民委员会做好有关疫情防控工作，落细落实防控工作措施。居民委员会、村民委员会应当服从政府统一指挥，落实相关防控措施，协助做好疫情防控工作。坚持防控措施的适度性，要按照法律的规定，采取的疫情防控措施要与疫情可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应。三是机关、企业事业单位、社会组织对本单位落实各项疫情防控措施负主体责任，强化防控工作责任制和管理制度，对重点人员、重点群体、重要场所、重要设施实施严格管控，加强健康监测，发现异常情况及时报告相关部门。四是司法机关积极发挥职能作用。司法机关依法处理涉及疫情防控的民商事纠纷，依法严惩与疫情防控相关的违法犯罪行为，为疫情防控及时提供司法保障。
（三）健全疫情防控应急机制。政府要建立健全应急预案，重视危机的预防和准备，已经制定了应急预案的，应认真组织演练，针对演练中出现的问题，及时修订预案。在防控执法过程中要尽量做好各种关心群众的配套工作，要保证防疫期间群众的生活需要，尽可能减少疫情防控对群众生产生活带来的不便和影响。各地方政府因地制宜，在保证疫情安全的情况下，逐步推进复工复产，要制定详细的复工指南，严格落实各类单位疫情防控主体责任，谨防疫情反弹。
（四）强化对疫情防控执法人员的专业培训。目前在防疫一线参与防控的很多是村里人员或社区人员，素质参差不齐，缺少必要的执法专门培训，有必要对全部参与维持秩序的社区人员和村民以及各类执法人员或辅助执法人员进行必要的法律执法培训，落实《突发事件应对法》《传染病防治法》对公务人员应急执法培训，重点培训执法的规范性、执法人员自身的心理、以及对突发事件性质、中央采取的政策、相关的法律规定等。地方政府可以出台专门的细则，指导应急管理培训、演练工作的开展，使应急管理培训与演练更加规范化。
（五）严肃追究违法行为的法律责任。疫情期间，任何人都必须严格遵守相关法律和疫情防控措施，主动配合防疫检查，特别是国家工作人员更要带头遵纪守法。政府和有关部门、国家工作人员都应当依法履行疫情防控职责。没有依法履行职责，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（六）积极做好疫情防控法律知识宣传。政府和相关单位尤其是法治宣传教育部门要积极行动起来，积极开展疫情防控的法治建设和法治精神教育宣传工作，运用各类宣传法治的平台和渠道，让社会公众在疫情防控期间学法用法守法，引导公众科学认识疫情、依法应对疫情，在全社会营造依法防治疫情的浓厚氛围。
疫情固然令人畏惧，但是法治所带给的确定性和稳定感无法取代，疫情防控只有坚守法治的底线才能得到最强大的执行力和最优的执行效果。当前，我国个别地方还有病患发生，疫情防控形势依然严峻，我们每个人、每个疫情防控主体都应时刻保持警惕，继续完善防控举措，持续提高依法防控水平，相信经过疫情的洗礼，中国的国家治理体系和治理能力现代化必将进入新的发展阶段，中华民族也将加快走向伟大复兴！
