新形势下完善地方人大
监督职能的若干思考
连云港市人大常委会党组书记、副主任 董恕娟
宪法明确规定，国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院工作”。这表明人大监督是宪法和法律赋予的具有最高法律权威的监督，只有人大才是“国家监督”的主体，具有“国家监督”责任。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对加强和改进人大工作作出了新部署，提出了新要求。监督权在人大的“四项职权”中具有核心地位，其根本目的是推动和促进行政机关和司法机关依法行政、公正司法，促进社会公平正义。但当前地方人大的监督职能行使还有许多不完善的地方，面临许多亟待解决的突出问题。在新形势下，为充分发挥人大的“国家监督”职能作用，应当尽快完善监督职能运行的制度机制建设。根据近期的学习感悟，结合自身工作实践，有以下几点粗浅思考：
思考之一：完善地方人大监督职能，要善于把握新形势，适应新常态
近年来，地方人大及其常委会围绕贯彻落实《宪法》和《监督法》，在履行监督职责方面进行了积极地探索和实践，监督手段不断丰富，程序不断完善，成效不断提高。依法听取和审议“一府两院”的工作报告、对计划和预算的审查监督、提出批评、意见和建议、视察等都形成了制度化做法。近年来，监督方式和范围进一步拓展，如询问、评议，并加大了执法检查力度、质询和特定问题调查等。特别是注重了对宪法和法律实施情况的监督，审查和撤销同宪法、法律相抵触的规范性文件，督促“一府两院”纠正违反宪法、法律的行为，有选择地对一些法律实施情况进行视察或检查。与此同时，对“一府两院”及其组成人员的工作评议、履职评议也得到实践。同时，在围绕中心、关注民生、环境保护、公正司法等方面选择审议议题，促进了相关工作的开展。然而，同形势发展的需要和人民群众的愿望相比，地方人大监督职能完善任重道远，要主动把握新形势，适应新常态。
一是主动适应依法治国方略深入实施的新形势新常态。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。具体到监督方面，《决定》提出了要形成严密的法治监督体系，必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究；加强人大监督制度建设，形成科学有效地权力运行制约和监督体系；完善宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。面对新形势新常态，我们必须健全法治监督体系，解决好地方人大监督存在诸多问题，如职能履行不到位，制约违法现象的力度弱化，有法不依、执法不严、违法不究以及执法体制权责脱节、执法司法不规范现象较为突出等。还有如何提高司法的公信力，解决老百姓反映强烈的执法司法问题。这些问题的存在，严重影响了地方的长治久安，必须下大力气予以解决。
二是主动适应经济社会发展转型升级的新形势新常态。党的第十八大提出要加快转变经济发展方式，强调全面深化经济体制改革、实施创新驱动战略、进行经济结构战略性调整、推动城乡发展一体化、全面提高开放型经济水平。地方人大在新形势下要把推动经济发展方式转变作为监督工作的重点、难点，充分发挥人大职能作用，监督和支持发展方式转变，促进产业转型升级，科技创新。地方人大作为监督机关、权力机关和代表机关，应该围绕这一主线，依法履职、强化监督，积极发挥广大人民代表的作用，为经济社会又好又快发展作出积极贡献。
三是主动适应公民民主法治意识增强的新形势新常态。随着改革开放的逐步深入、经济社会的快速发展、社会利益格局的不断调整，社会利益结构也日趋多元化。公民民主法治意识逐步增强，为实现自身利益积极要求进行政治参与，在公共决策中发挥影响力。这就要求地方人大在行使监督权时要征求公众的意见，反映民意，立法要体现广泛的社会性，实行民主立法、科学立法，积极顺应公民民主法治意识增强的趋势，逐步完善公民参与的体制机制，扩大公民的政治参与，维护公民的民主权利，促进我国社会主义民主法治建设。
四是主动适应国家治理能力和治理体系现代化的新形势新常态。党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。对地方来讲，提高治理能力，就是要实现规范化，形成完善的制度安排和规范的公共秩序；实现法治化，树立法律的权威，真正“把权力关进制度的笼子里”；实现民主化，地方各项政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位，各项制度安排都应当充分保障人民当家做主；实现效率化，地方治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序。上述目标的实现，都离不开人大监督权的有效行使。特别是基层情况错综复杂，社会治理能力不足，存在诸多问题，治理任务非常艰巨繁重。作为地方国家权力机关，地方人大应该把加强社会治理、维护社会稳定、促进社会和谐作为监督的重点，进一步加强对社会治理能力问题的研究，结合人大职能特点，依法履行监督职责，在完善地方治理体系和治理能力中发挥积极的作用。
思考之二：完善地方人大监督职能，要努力深挖薄弱点，找准破冰点
从总体上来看,当前我国地方人大监督职能仍需进一步强化，人大监督表现出抽象性监督多，实质性监督少；弹性监督多，刚性监督少；一般性监督多，跟踪监督少；事后监督多，事前事中监督少等特点, 最终影响了人大监督职能的发挥。究其深层次原因, 主要有以下几个方面：
（一）观念上有误区。主要体现为监督意识淡化。一方面作为监督主体，主动监督的意识不够强，存在“党委不点头，不能监督；政府不高兴，不便监督；遇到大问题，不敢监督”的顾虑，对人大监督能发挥多大作用，权力用到什么程度才合适感到困惑，在支持配合方面考虑多，从监督制约角度考虑少；另一方面作为被监督者，有的还缺乏自觉接受监督的意识，对人大监督的法定地位和权力认识不够，认为人大监督是例行公事走过场、还有的认为是找毛病挑刺、是对工作的否定，没有引起根本上的重视。这两方面的认识偏差影响了监督作用的发挥，使监督工作处于被动局面。
（二）体制上有障碍。主要体现为监督体制固化。一是人大与同级政府的关系。政府由人大产生，向人大负责，受人大监督，政府的法律地位在人大之下。但由于政府的主官通常是同级党组织的主要负责人，党委和政府往往是一起下发文件，造成人大监督权在“党政一体化”情况下的“虚化”，人大及其常委会不敢监督同级政府或者虽有监督也只是走过场，不敢较真，力度不够。长此以往，势必降低权力机关在人们心目中的权威地位，形成人大常委会对政府监督弱化、虚化印象。二是人大与法院、检察院的关系。虽然两院是由人大产生，对其负责，受其监督，但由于监督过于原则、缺乏针对性、刚性不足，只能一般性、原则性的监督，或转交一些代表、人民群众来信来访，甚至连类案的监督都不好操作。被监督者法律责任不明确，人大监督与司法权独立行使的关系未能理顺。三是人大内部之间的关系。人大并没有设立专门行使监督权的机构，并且人大及其常委会的会期非常有限，加之人大代表又是兼职代表，素质参差不齐，参政议政能力不一，所以人大监督职能的充分行使在实践中很难得到保障。
（三）程序上有缺陷。主要体现为监督机制老化。程序是实现和保证实体正义的手段，人大监督程序是指人大及其常委会行使监督权的法定步骤、顺序、形式、方式和时限。首先，从当前人大监督制度设计来看，宪法和地方组织法对各级人大监督程序的规定过于原则和笼统, 缺乏明确的、可操作性的具体规定。其次，从监督的现状来看,监督中的形式主义严重，有些地方人大行使监督权时走马观花，使监督内容流于形式，存在不监、漏监现象，使人大监督机制形同虚设，特别是对人大任命干部的履职监督，有些地方刚刚起步，而有些地方基本上是空白，缺乏刚性规范；有的地方人大会议质量不高，存在“走过场”现象；监督也偏重于事后，实践中往往也是事发后“不得已”例行公事地介入，显然这种监督不具有实质意义。其三，从人大会期制度执行情况看，有的地方不能依法合理安排会议次数和会期，开会简单化，不能按照程序对“一府两院”进行监督，有的地方在操作中甚至把审议环节都省略。会前不能确保人大代表和常委会组成人员的知情权，导致审议质量不高，询问监督的针对性和实效性不强。
（四）能力上有不足。主要体现为监督能力虚化。人大代表普遍为兼职，日常忙于各种的工作，很少有精力和时间去关注法律法规的实施，监督职能履行力不从心。有的地方人大常委会机构和工作力量难以适应需要，机构设置与干部配备未能按照监督需要来配备，造成法定职责履行不够到位。机关编制和人员紧缺，工作力量不足，专职干部配备不到位，经费不足。特别是市、县（区）两级人大的编制更紧。市级人大常委会专门委员会或工作委员会一般只有 3-4 个编制，县（区）人大常委会机关基本上是一个委员会 1-2 个编制。监督人员整体结构不合理，行使职权的素质不高，难当监督大任。把人大当做“二线”部门，安排即将退休人员来人大任职，造成人大工作无连续性，干部不专业、精力不足，无法有效地发挥监督作用。
（五）效果上有弱化。主要体现为监督实效弱化。一是监督过程缺乏权威性。人大监督是最权威和最高层次的监督，但是由于受传统政治文化的影响，干部群众往往将政府的地位看得很高，而对人大监督则缺乏足够的重视与认识。二是监督职能行使缺乏独立性。人大行使监督权的独立性不够，在开展监督工作的时候往往放不开手脚。特别是同级政府掌握着人大常委会的工作经费、机构编制职数等，人大缺乏独立的财权就会导致人大无法独立对同级政府进行有效的监督制约。受上述因素的制约，监督手段偏软、偏被动，监督手段虚化、监督效果弱化，监督质量不高和实效不明显较为普遍，具体表现为程序性监督多，实质性监督少；面上监督多，专题监督少；弹性监督多，刚性监督少；建议性监督多，强制性监督少。
思考之三：完善地方人大监督职能，要着力拓展新途径，开创新局面
为适应新形势发展的要求，必须加强和改进地方人大“国家监督”职能的行使，充分发挥地方人大的监督职能。
（一）强化“国家监督”意识，提高监督权威。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在，公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。首先，各级党委要增强宪法意识和“国家监督”意识。党领导人民制定宪法和法律,同样也应当自觉遵守宪法和法律。进一步加强和完善党的领导体制，积极支持人大依法行使国家监督权,充分发挥人大职能作用。其次，“一府两院”要进一步认识人大监督即“国家监督”的重要性和必要性,坚持用法律约束和规范行政和司法行为,认真贯彻执行人大及其常委会做出的决议决定,自觉接受人大监督,维护人大权威。其三，人大自身要具有硬化监督手段、细化监督制度深化监督问效的理念，增强监督意识,认真行使监督权。行使监督权不能仅停留在督促性地提意见和建议上,应当依照法律规定,及时纠正“一府两院”的违宪违法行为 ,切实维护人民群众的根本利益,维护法制权威。
（二）理顺“国家监督”关系，发挥保障功能。坚持党的领导既是方向保证，也是完善人大监督工作的重点所在。人大与同级政府的关系上，要强化人大监督权行使的法律责任，对行政权力进行约束，以使人大敢于监督并且把监督落到实处；另一方面，强化被监督者的法律责任，明确其应承担的法律责任，从而让其自觉接受人大监督。人大与同级法院、检察院的关系上，人大只是从整体上对同级法院、检察院进行抽象的、形式上的监督，不能超越司法案件审理程序直接介入具体的案件审理，只能督促司法机关尽快纠正错误，或者对他们提起质询。但在监督推进司法机关公正司法、加大执行力度、老百姓普遍反映的类案以及司法公开等方面潜力很大，大有可为。
（三）健全监督法律机制，落实监督责任。人大监督必须有法可依, 没有健全的法制则不可能对“一府两院”的运行过程实行有效的监督和控制。首先，应当对作为监督者的人大及其常委会建立责任约束机制，这样才能促使人大将其监督职能做实做到位。比如可以考虑对人大监督作出全面系统的规定，包括对监督程序作出贴合实际、具有操作性的规定，以及对人大及其常委会工作失职的法律责任的规定。比如，为防止会期制度流于形式，要根据会议内容和实际需求，严格规范会议次数和会期长短，确保满足审议监督需要。其次，加强立法监督，通过进一步完善《监督法》以及其他相关立法，对“一府两院”核心成员的履职情况实施监督，不仅要使监督便于实施，还应注重完善法律责任方面的规定。第三，完善现行立法中人大及其常委会对“一府两院” 实施监督的程序规定。既要具有操作性，便于经常性监督，又要使监督富有成效，从而使监督制度处于一个具有自我调节机能且良性有序的运转状态。第四，通过完善相关立法，对人大行使监督权的诸种方式作出进一步的规范和完善，尽可能做出细化的规定以有效预防和遏止问题的出现。
（四）加大对关键领域的监督力度，突出监督重点。一是要强化预算监督。要健全全口径预算决算审查监督工作机制，把一般公共财政、政府性基金、国有（集体）资本经营、社会保险等政府全部收支纳入预算管理，加大对预算编制、执行、调整、决算和绩效管理的全过程监督。对预算收入情况，重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况，本级预算调整及执行情况，财政转移支付安排执行情况，超收收入安排情况等进行重点审查。建立政府审计监督与人大审查监督的工作衔接机制，对审计出的问题及其整改情况，应当向人大常委会作出报告。要在提高财政预算透明度和完整性方面下功夫，推动预算监督向实质性监督迈进。二是要强化人事任免监督。地方党委提出国家机关组成人员人选时，应当及时向同级人大党组通报人事安排情况，听取意见建议。认真对待和研究人大代表、常委会组成人员对有关人选提出的意见，尊重和保障人大代表依法联名提出候选人的权利，尊重人大选举、表决结果。为防止“两院”人事任免权“虚化”走过场，对“两院”报经人大任命的人员，有关委员会应当会同有关部门进行任职资格审查。人大常委会应做好任免前后的工作，如：对拟任干部进行任前审核、考试和公示，被任命干部到会表态并集体进行审议和表决，任命后的干部向社会公告并进行跟踪监督等。通过完善和规范履职报告、述职评议等方式，加大对人大选举和任命人员的监督。三是要强化工作监督。要杜绝对“一府两院”报告审议的“简化”，在审议之前，人大要对报告内容进行调研审核。要健全执法检查、听取审议工作汇报、预算审查、专题询问、工作评议、规范性文件备案审查等方面的工作机制，加大督促落实和跟踪问效力度，增强监督的针对性和实效性；探索通过质询、特定问题调查等方式加强监督；还可以通过信访案件的督办、代表建议议案的办理等方式对“一府两院”进行监督。
（五）加强地方人大自身建设，提升监督能力。首先，要优化人大代表和常委会组成人员的素质和结构,推进年轻化、专业化，提高专职化比例，特别要增加法律、经济、城建、社会管理等方面的专业人员。其次，进一步健全人大及其常委会工作机构,完善工作机构职能，强化备案审查，注重立法监督能力建设。特别是设立专门的监督委员会，统一协调人大监督相关事宜，使人大监督有职、有权、有机关去执行，实现人大宏观监督与微观监督相结合。其三,要加大人大代表履职监督，督促代表珍惜人民赋予的权力，严格依法执行职务，健全述职制度。完善代表工作激励机制,加强和完善代表的视察和调查制度,使代表的监督活动做到经常化、制度化。其四,上级人大要加强对下级人大的指导，通过召开工作座谈会、专题研讨会，举办培训班等多种形式，指导督促其切实依法履行监督职责，提高其监督能力。其五,加强人大机关自身建设。为防止干部配备“弱化”，要把人大干部的培养、选拔、任用纳入干部队伍建设总体规划，选派政治坚定、经验丰富、具备专业知识的干部到人大任职。畅通人大干部同党政部门、司法部门之间的交流渠道。加强干部的建设与培养,努力造就一支高素质的人大干部队伍,以适应新形势下人大监督工作的需要。
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