生产力是推动社会进步最活跃、最革命的要素，社会主义的根本任务是解放和发展社会生产力。习近平总书记指出:“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点”“新质生产力已经在实践中形成并展示出对高质量发展的强劲推动力、支撑力”。习近平总书记的重要论述，丰富发展了马克思主义生产力理论，深化了对生产力发展规律的认识，为开辟发展新领域新赛道、塑造发展新动能新优势提供了科学指引。
法治对新质生产力发展具有引领、保障作用。立法是实行法治的前提。设区的市地方立法作为中国特色社会主义立法体系的重要组成部分、国家立法的延伸和补充。本研究报告在分析当下设区的市地方立法促进新质生产力发展的时代价值、实践中面临的困难和挑战，并基于现实国情提出优化路径，为推进设区的市以高水平地方立法引领、推动和保障新质生产力发展提供参考。
一、制度特征：地方立法促进新质生产力发展时代价值
所谓新质生产力，是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生的当代先进生产力，它以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的质变为基本内涵，以全要素生产率提升为核心标志，特点是创新、关键在质优、本质是先进生产力。新质生产力的提出，符合我国经济发展转型的需要，有助于提高技术进步速度，提升全要素生产率，优化资源配置效率，实现中国式现代化。地方立法对于新质生产力的发展，具有以下价值：
一是地方立法能够助推新质生产力发展。生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力。生产力对法治具有决定性作用，而法治反过来促进或抑制生产力发展。生产力与法治的互动规律表明，新质生产力的发展离不开良法善治。新中国成立以来，国家为发展生产力建立了一系列政治、经济、社会方面的法律制度，其中就包括地方立法，法律制度对生产力发展提供了强大驱动力量。随着我国不同阶段主要矛盾的变化，这些保障生产力发展的法律制度也随之得到动态调整，这是我国经济建设史上形成的一条基本经验。在迫切需要发展新质生产力的当今，我国需要进一步深化改革，使包括地方立法在内的法治更能适应新质生产力的发展要求，为发展新质生产力提供坚实法治保障。
二是地方立法能够为新质生产力发展注入强大动力。法治建设的目的具体体现在社会秩序得到维护，经济持续发展，社会安全稳定。加强地方立法，持续推进法治建设，可以引导各类先进生产要素加速聚集到新兴产业、未来产业，大幅提升全要素生产率；也可以通过完善从业人员劳动权益保护，为劳动者保驾护航；还可以调节市场资源配置、协调生产要素流动，增强市场主体研发创新的积极性和主动性，促进科技创新与产业创新的深度融合。
三是地方立法能够为新质生产力发展提供制度保障。通过地方立法，探索建立与新质生产力发展相适应的法规体系，完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，有助于实现技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级；有助于保护数字知识产权，加强对重大科技创新和关键核心技术的保护力度，为实现高水平科技自立自强提供更有力、更高效的法治保障；有助于促进公平竞争，为各类企业公平竞争提供稳定预期，优化发展新质生产力的创新生态。？？
四是地方立法可以持续优化新质生产力的发展环境。新质生产力的发展离不开与之相匹配的体制机制以及健康有序的市场环境。通过地方立法，可以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加大科技创新投入，加快科技成果转化落地，推动产业结构优化升级，引导资金投向新兴产业、未来产业。通过地方立法，可以深入推进依法行政，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，促进政务服务标准化、规范化、便利化，为科技创新成果的涌现提供制度保障，不断推动新质生产力发展。
二、现实形态：地方立法促进新质生产力发展实践分析
地方立法在促进新质生产力的发展中发挥着至关重要的作用，近几年，设区的市人大及其常委会通过科学立法、民主立法和依法立法，加大法规制度供给力度，着力破除束缚新质生产力发展的制度障碍，积极促进和保障新质生产力发展，主要有以下模式：
一是推动科技创新。新质生产力以科技创新为主导的生产力，各设区的市紧紧抓好科技创新这个关键，立足本地区经济社会发展实际，持续加强科技创新法规建设，提升科技创新能力，如苏州、常州、宁波、海口、青岛、合肥等设区的市纷纷出台“科技创新促进条例”，围绕创新集群发展、人才资源保障等方面进行立法，建立健全以企业为主体、市场为导向、产学研联动的科技创新体系，以科技创新支撑和引领经济社会高质量发展。南京、西安、兰州等地出台“科学技术进步条例”，在产业技术创新、科技成果转化、创新创业环境等方面作出创新规定，为促进科技创新发展、加快实现高水平科技自立自强提供法治保障。各地还制定完善知识产权保护和促进条例，丰富保护的权利类型，完善与技术创新保护相适应的行政执法和司法体制，全面加强科技创新法治保障。
二是赋能产业发展。积极回应新兴产业发展需求，设区的市地方性法规从规划制定、企业培育、产业链发展、产业融合、核心技术攻关、平台载体建设、人才培养、标准制定应用等各个方面，以法治力量助力关键核心技术攻坚，各地先后出台了《深圳经济特区低空经济产业促进条例》《苏州市智能车联网发展促进条例》《宿迁市电子商务产业发展条例》《枣庄市锂电产业发展促进条例》等地方性法规，为新兴产业发展提供坚强制度保障；推动传统产业深度转型升级，为传统产业发展注入法治新动力，如出台的《连云港石化产业基地高质量发展条例》《潍坊市风筝文化产业促进条例》《赤峰市促进小米产业发展条例》等地方性法规，以法治方式突破产业技术发展瓶颈，促进传统产业实现焕新发展；保障产业绿色发展，石家庄、南昌等地制定低碳发展条例，成都、泰安、包头等地出台大气污染防治条例，绵阳、菏泽、沈阳等地出台水污染防治条例，这些地方性的法规，完善促进了绿色、低碳、循环发展的生态文明法律制度，促进发展方式创新。
三是引领新兴领域发展。各地加强对这些新兴领域的前瞻性专门立法，促进和规范新技术的研发应用，如《广州市数字经济促进条例》《深圳经济特区人工智能产业促进条例》《南昌市数字经济促进条例》《太原市大数据发展促进条例》《无锡市数字化转型促进条例》等等。同时，加快完善网络平台、电子商务、互联网金融、网络数据安全等方面的相关立法，如《杭州市智能网联车辆测试与应用促进条例》《合肥市智能网联汽车应用促进条例》《苏州市智能车联网发展促进条例》《武汉市智能网联汽车发展促进条例》《济南市数字经济促进条例》等等，依法保障了新兴领域的健康有序发展。
四是持续营造尊重创新的法治氛围。各地普遍制定“优化营商环境条例”，从公平竞争、社会信用、企业家培养、知识产权保护、人才保障等方面予以支持，破除阻碍发展的制度性障碍。根据本地区经济社会发展，各地还制定出台“民营经济促进条例”、“工业园区条例”“开发区条例”，如《广州市临空经济区条例》《湛江经济技术开发区条例》《云浮市工业园区高质量发展促进条例》《无锡市促进中小企业转型发展条例》《昆明市民营经济发展促进条例》等等，持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境，为新质生产力发展提供良好的法治氛围。
三、运行差距：地方立法促进新质生产力发展困难阻碍
在地方立法实践中，如何有效服务新质生产力发展，现实中存在诸多阻碍，主要是：
一是对新业态立法前瞻研究不够主动。新产业新业态蓬勃发展，如新能源开发、人工智能应用、园区建设发展等衍生出诸多新型社会关系，亟需地方立法规范和调整。在这些方面，地方立法预判性研究不足，相关基础性工作及立法研究显得滞后，总体上试验性立法、率先立法不多，地方立法创制性功能发挥不足。
二是对重点领域立法保障不够精准。发展新质生产力面临诸多阻碍，需要地方立法提供制度保障。在数字经济领域，随着数字技术和数字经济的迅猛发展，隐私侵犯、信息技术风险等问题凸显，数据要素市场还存在数据产权不清、标准不统一、共享程度低和安全保障力度不够等问题，在国家立法没有完全覆盖的区域，需要以地方立法进行调整和规范。在科技领域，目前科技创新法律制度体系尚不健全，科技人才培养、知识产权保护、科技成果应用转化等方面的法治保障还有所欠缺，需要地方立法发挥补充性功能。
三是对现行法规体系协同不够完整。在构建新发展格局的战略背景下，新质生产力的发展将向体系化、法治化的方向运行。在法律层面，发展新质生产力涉及面广，而现有法律法规体系新形成的社会关系需要及时调整。近年来，各设区的市围绕科技创新、产业发展、数据经济等制定、修订了一系列地方性法规，虽然在一定程度上发挥促进新质生产力发展的作用，但由于大多以解决专门问题为导向，难以解决不同问题交织导致的法规规定混乱、重复、冲突等协同性不佳的结构问题。因此，在制定地方性法规中，必须要注重制度规则之间的协调衔接性，防止出现法规之间内容冲突，与上位法冲突，从而影响地方性法规的权威。
四是对立法机制建设不够完善。立法工作是一项理论性、技术性、规范性、逻辑性极强的专业工作，要求建立形成完善的立法工作机制，但目前仍需要进一步加强，主要表现为：在构建立法体系上，立法体例和立法规模贪大求全，立法结构追求体系完整，从根本上违背了地方立法少而精、快捷、高效、管用的原则；在立法内容上，有的地方性法规违背了从本地实际出发的原则，机械套用上位法甚至抄袭国家、省立法的内容，有的立法文本未能准确反映地方特色和本地实际问题，特色性不够，实用性不强；在立法机制创新上，忽视地方立法的自主性和功能性，缺乏深入扎实地的前期立法调研，往往形成仓促立法，不能充分体现本地区政治、经济、文化、生态文明建设水平，不能满足本地新质生产力发展需求。
四、推进理路：地方立法促进新质生产力发展路径选择
当前，新质生产力已经在实践中发展并展示出对高质量发展的强劲推动力、支撑力。设区的市地方立法应当根据地方发展需要，因地制宜地制定相关法规，有效发挥立法在激发创新活力、优化资源配置、促进高质量发展等方面积极作用，以高水平地方立法引领与促进新质生产力发展。
一是持续推动科技创新立法，增强立法的主动性。科技创新是一项复杂的系统工程，无论是整合科技创新资源、优化科技创新环境、激发科技创新活力，还是促进科技成果高效转化，实现科技创新与产业创新深度融合，都离不开法治的强有力保障。地方立法应当坚持立法保障科技创新，完善激励创新制度设计，着力构建支持创新、鼓励创新、保护创新的法律体系，以良法善治塑造和发展新动能新优势、保障新业态新模式健康发展。探索开展人工智能、现代信息技术等前瞻性立法，抢占科技发展前沿，促进和规范新技术开发应用。制定数据发展条例、数字经济条例，建立健全数据开发及其交易、确权、共享的制度规则，促进数字经济高质量发展。
二是持续加强重点领域立法，增强立法的针对性。在地方立法项目选择上，要实事求是、契合当地实际、体现地方特色，如沿海城市要立足本地海洋资源禀赋和产业发展基础，推动形成以海洋战略性新兴产业和未来产业为代表的“海上新质生产力”。在立法模式选择上，新质生产力发展初期要以促进型立法为主，激励新产业、新模式、新动能健康发展。要根据当地的产业基础、科研条件等，有选择地推动新产业、新模式、新动能发展的立法项目，并加以重点推进，在法治轨道上助推战略性新兴产业发展。要加强知识产权保护立法，数字经济、知识经济、新技术的发展催生了许多新经济新业态，面对新质生产力的发展需要，要通过地方立法不断推进知识产权制度不断完善，助力形成支持全面创新的基础制度。
三是持续推动新兴产业发展，增强立法的前瞻性。当前，人工智能、大数据、芯片、算力等新兴产业的发展，正在深刻改变全球利益格局和安全格局，已成为发展新质生产力的关键。因此，要完善法律制度，及时制定相关地方性法规，以应对调整新型经济关系。新质生产力具有新技术、新产业特点，必将创设出新的法律关系，要坚持先立后破，聚焦发展新质生产力的矛盾点、空白点，对不合时宜的弊端、错综复杂的矛盾，通过立法做出合理的制度设计。及时修改对发展新质生产力形成阻碍的地方性法规，加大制度创新力度，增加立法供给，对人工智能、自动驾驶等新技术、新领域要适当进行前瞻性立法，巩固传统产业领先地位，加快打造具有国际竞争力的战略性新兴产业集群。
四是持续推进机制创新，增强立法的目标性。制定市场准入、公平竞争、促进政务服务便利化等方面的法规，完善统一大市场、市场准入、公平竞争、社会信用等法规，更好发挥政府和市场对新质生产力的共同培育和驱动作用。制定促进科学技术成果转化条例等法规，有效解决产学研用互动不通畅、职务科技成果赋权改革不到位等问题，助力科技成果转化。制定民营经济促进发展条例，优化稳定公平透明可预期的发展环境，充分激发各类市场主体的创新动能。修改完善营商环境条例，吸收借鉴国际先进技术标准和通行规则，扩大高水平对外开放，为因地制宜发展新质生产力营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。
五是持续提升立法能力，增强立法的长效性。在立法方式上，基于《立法法》的规定，尝试多选择促进型立法，少采取管理型立法，设置提倡性、鼓励性条款，发挥地方立法的指引、预测、评价等功能，使得政府、市场、企业、个体等多元主体能够协商对话，灵活运用除国家强制力以外的力量，更加契合新质生产力在经济效益上的增长，满足新质生产力发展的法治需求；在立法选题上要突出地方特色，体例上不贪大求全，内容上不作重复性规定；在立法内容上，要坚持问题导向，对需要通过地方立法调整的问题，抓住矛盾的实质，勇于在矛盾焦点上有的放矢地加以规范和调整。要加强立法对比分析工作，在制定立法规划、年度计划时，要深入调研、论证，与上位法进行比较，确保各项地方性法规与上位法、相互之间不冲突，能够相互衔接、协调一致。
六是持续推进人才工作机制创新，增强立法的时代性。制定修改职业教育等方面的法规，优化职业学校学科设置、人才培养模式，为发展新质生产力培养急需人才；制定修改校企合作条例、继续教育条例等，加强学生和劳动者技能培训，切实提高各类人才素质。在立法中要体现科技成果评价奖励导向，激发劳动、知识、技术等生产要素活力，更好体现知识、技术、人才的市场价值，营造鼓励创新的法治环境。
结 语
发展新质生产力既要立足当前，运用法治思维和法治方式解决新质生产力发展面临的深层次问题，又要着眼长远，筑法治之基、行法治之力、积法治之势，为高质量发展提供长期性的制度保障。从当前和今后发展新质生产力的实际需求看，设区的市应当抓紧制定、修订相关法规，全面深化数字技术与实体经济的融合，大力发展战略性新兴产业和未来产业，积极营造良好的营商环境，为因地制宜发展新质生产力作出新的更大的贡献。
