乡镇国有和集体资产是乡镇人民和集体经济组织的宝贵财富，是基层经济社会发展的重要物质基础。依法守护好人民群众的共同家产，打通人大资产监督的“最后一公里”，不仅是贯彻落实党中央关于加强人大国有资产监督职能的决策部署的需要，也是践行全过程人民民主重大理念，推动人大监督走深走实的创新实践。为了贯彻落实中央和省市相关会议精神，东海县人大于2024年7月24日，召开了全县人大监督乡镇国有和集体资产管理工作会议，在全市率先启动这一工作，截止目前，19个乡镇(街道)人大在年中人代会和代表议政会上首次听取审议国有和集体资产管理情况报告。县人大研究室、财经委组成调研组，通过实地调研、查看资料和分析对比，对全县乡镇人大国有和集体资产管理情况进行全面总结提炼，分析存在问题，并从人大监督的视角提出一些意见建议。
一、基本情况
东海县在乡镇国有和集体资产管理方面有着良好的工作基础。最早在2019年，温泉、双店两个乡镇率先开展“三资”清理工作，并取得良好成效。2020年，全县上下在摸清资产资源底数、明确管理权责的基础上，全面实施农村公共空间治理，实现非法侵占得到清理，违法建设得到拆除，公共资源得到增值。2022年，全县深入开展农村清产核资工作，全面盘活集体资金、资产、资源要素，加强农村财务管理。经过公共空间治理和清产核资两轮摸底，许多“沉睡”的集体资产再次“苏醒”，涌现出的一些典型案例，为进一步加强国有和集体资产管理提供有益借鉴，同时也为乡镇人大加强国有和集体资产监督打下了良好基础。
一是高位部署，全面快速推进。全市人大监督乡镇国有和集体资产管理情况座谈会召开后，东海县人大常委会迅速行动，第一时间向县委进行报告，得到县委大力支持，决定将市人大常委会要求的不少于三分之一试点直接扩大到在全县19个乡镇（街道），随后召开专题会议进行研究谋划，制定《东海县人大监督乡镇国有和集体资产管理情况的工作方案》，联合县政府召开全县乡镇人大监督国有和集体资产管理情况工作会议，进行了详细部署安排，并带领乡镇、街道人大主席团（工委）主要负责人赴丹阳市专题学习考察，在常委会领导多次深入乡镇进行现场调研、分类指导下，各乡镇（街道）稳步推进，实现乡镇人大监督国有和集体资产情况全覆盖。
二是提前介入，摸清资产家底。国有资产管理基础是人大行使国有资产监督权的重要前提，各乡镇人大积极加强与政府及其相关部门的协调对接，组织人大代表提前介入，促进政府认识到加强国有资产管理的重要性，提高国有资产管理责任意识，加快解决历史遗留问题，动态清查盘点，明晰产权关系，及时掌握各项国有（集体）资产存量、结构、变动等情况，摸清国有资产家底，了解国有资产管理情况报告起草情况，并对报告工作提出意见和建议，为人大强化国有资产管理监督夯实基础。
三是深入调研，找准监督重点。目前，乡镇人大国有资产管理监督还处于探索阶段，对国有资产的了解还不够透彻，各乡镇人大在实践中充分发挥人大密切联系群众的优势，组织代表深入企业、相关单位开展调研，积极走访人民群众，广泛听取意见建议，研究、分析国有资产管理方面的突出问题，找准国有资产监督重点难点，提出有针对性和建设性的意见，促进国有资本规范运作、实现保值增值。
四是把握关键，提高审议水平。提高对国有资产监督质效，审议是关键一环节，鉴于乡镇人大首次听取国有资产管理情况报告，人大代表上审议时感觉无所适从，不知道应该审议什么，从哪发现问题，该提出什么建议和意见。温泉镇人大引导代表重点围绕“资产底数是否清、使用是否合规、责任是否明确、信息是否公开透明、效益发挥是否充分和监管机制是否健全”等方面开展讨论，提出一系列意见建议，推动乡镇政府健全资产管理层层负责的管理机制，明确资产管理主体责任，建立资产动态清查机制，夯实乡镇国有和集体资产报告基础，彻底改变过去管理职责不清，管理人员缺失，账实不符等现状，进一步提高了国有资产管理水平。
五是因地制宜，促进资产盘活。乡镇国有（集体）资产数量庞大，门类较多，比较分散。有的因企业改制、破产闲置，有的因历史原因被长期侵占，东海县在调查核实的基础上，坚持因地制宜，因势利导，分类研究处理办法和措施，探索与民营企业、社会投资、金融机构等的合作模式，加强基础设施、公用事业和社会事业等公共资源的运营与投资，提高国有资产的使用效率，确保每项资产最大化运行。对自然资源类国有资产的监管，各乡镇人大根据地方经济发展实际和产业发展规划，建议政府坚持保护和开发利用相结合的原则，把自然资源管理与产业发展、招商引资和乡村振兴等工作相结合，通过盘活闲置资产，挖掘资源变资产潜力，提升自然资源的使用效益，激活国有自然资源资产对经济社会发展的贡献率。
二、存在的困难和问题
人大监督乡镇国有（集体）资产管理虽已破题，也取得一定进展和成效，但仍存在一些困难和问题。
（一）顶层设计亟待完善。目前人大监督国有资产管理的政策规定和相关法律亟待健全完善。一是政策层面，除2017年12月30日，中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（中发〔2017〕33号，以下简称《中央意见》），2018年4月12日，十三届全国人大常委会第二十八次委员长会议通过了《十三届全国人大常委会贯彻落实〈中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见〉五年规划2018—2022）》以及省市县委贯彻实施《中央意见》出台的相关制度外，无具体明确的规定。二是法律层面，关于国有资产管理监督的相关法律规定过于笼统，目前支撑人大监督地方国有资产管理的法律，无论是地方组织法、监督法、预算法、企业国有资产法都没有对人大监督国有资产作出明确的条文规定。这为人大监督尤其是还处于初步探索阶段的乡镇人大监督带来很大难度。
（二）监督方式过于单一。目前，人大对国有资产管理的监督主要是采取专题调研、听取报告等形式，监督方式较为单一，全过程、全链条、全方位的监督体系尚未形成，导致国有资产管理监督质效不高。人大对国有资产监督与财政预算决算审查监督以及审计整改问题监督等衔接不够，人大监督与纪委监委专责监督协同贯通机制还没建立，没有形成监督合力，监督的广度、深度和力度不够，导致国有资产监督刚性不足，监督实效不强。
（三）监督基础比较薄弱。乡镇国有和集体资产管理监督还处于初步探索阶段，乡镇政府对国有资产管理的重要性认识还不到位，主体责任意识不强，不同程度上还存在“重资金、轻资产”、“重建设、轻维护”、“重购置、轻管理”等现象，国有资产管理制度不够健全，管理台账不够完善，资产核算不清晰、资产权属不明、账实不符等现象不同程度存在，且现有国有资产数据多为静态数、账面数，实际资产变动状况没有得到准确及时反映，国有资产管理基础较为薄弱，这就给人大加强国有资产管理监督带来了更大的挑战。
（四）监督力量严重不足。乡镇人大现有人员数量、知识结构、监督能力与庞杂的国有（集体）资产、项目相比，显然力不从心，缺乏足够的力量和专业水平从事国有资产监督工作。一是乡镇人大工作人员本来就少，只有人大主席和秘书负责日常工作，人员力量与工作量相比严重不匹配。二是专业人员缺乏。因国有资产管理涉及各类专业报表，具有较强的专业性，乡镇人大没设财经委员会这样的专门工作机构,制约了国有资产审议和监督工作的深入开展。三是乡镇专业代表少。人大代表中具备财经、审计、管理方面的专业人员不多，缺乏熟悉公司法、预算法、会计法等法律和金融知识，精通资本经营等投融资业务的代表，能够看懂企业报表、熟悉企业管理以及企业相关法律法规的并不多，难以把握监督的重点，审议时不能提出针对性的意见、建议，这在一定程度上影响乡镇人大对国有资产监督的实效。
（五）整改问责难落实到位。加强整改问责是中央意见一项创制性的制度安排。但政府对人大提出的审议意见研究处理不够，整改落实不到位，缺乏有效的评价体系和绩效评估机制。从人大监督方面看，在缺乏有效的强制手段督促整改问责的情况下，即使监督机制能够不断完善，还没有引起足够重视，致使人大监督国有资产流于形式。从政府落实来看，责任划分还不够清晰，对于出现何种情况、应该追究哪个部门或单位责任、采取什么处理方式等缺少系统、明确的规定，有效的问责机制还没有建立。
三、对策建议
（一）加强顶层设计，为人大国有资产监督提供保障。
目前，地方人大监督国有资产管理的法律依据有《企业国有资产法》《预算法》《审计法》等法律法规，但都过于笼统、宽泛，针对性、操作性不强，建议上级人大尽快修改完善相关法律规定，对现有的条款规定进行细化补充，同时根据实际情况，探索建立地方人大监督国有资产管理具体办法（据了解省人大已将制定县乡人大对乡镇国有资产管理监督办法列入10条重点领域改革事项之一），从方式方法、工作机制等方面进一步明确，积极构建分工明确、相互协调的国有资产管理监督工作格局。
（二）创新方式方法，增强国有资产管理监督实效。在开展调查研究、听取审议工作报告的基础上，针对国资监督管理的难点问题，要综合运用专题询问、工作评议等多种手段，督促乡镇政府加强和改进国资管理。在监督环节上，要把加强事前、事中和事后监督统一起来，形成完整的监督链条，注重做好监督“后半篇文章”，督促政府加强审议意见的研究处理和存在问题的整改落实，推动问题有效解决，增强监督刚性。积极推动人大国有资产管理监督与预算决算审查监督紧密衔接，将国有资产管理监督与人大常规性工作监督有机结合，不断拓展和延伸国有资产管理的监督链条，切实提高国有资产管理监督的日常性、持久性。
(三)整合监督资源，凝聚国有资产管理监督合力。从纵向层面来要注重上下联动。县乡人大可以采取上下联动的方式，加强对国资管理情况的监督，通过对相关领域的国有资产管理、相关事项重点支出和重大投资项目和政策开展调查研究，整合县乡人大监督资源，实现监督效能最大化。从横向层面要加强协同配合。建立人大监督与纪委监委监督和审计监督协同贯通机制，构建全方位、多纬度的监督体系。通过建立人大、纪委和审计监督事项互融、监督信息互通、监督措施互补、监督成果互享的工作机制，充分发挥监督联动、职能互补整体优势，不断提升监督质效。
（四）加强队伍建设，提升国资管理监督专业化水平。鉴于国有资产管理综合性、专业性、复杂性较强和基层人大专业人员缺少、监督力量较为薄弱等问题，建议乡镇人大根据工作需要，通过加强学习培训、建立专业代表小组等方式，建立一支能够熟练掌握完全胜任国有资产管理监督工作的专业队伍，充分利用专家库和第三方专业机构，有效发挥“外脑”作用，切实提高国有资产管理监督的专业化水平。
（五）坚持跟踪问效，推动国资监督整改问题落实到位。要将“报告情况—发现问题—整改问责”贯穿人大国有资产监督的全过程，形成工作闭环。乡镇人大要将代表审议中提出的问题和建议形成审议意见，及时送交政府研究处理，督促政府将审议意见分解细化到相关部门整改落实，健全问责机制，加大追责力度，并限期向人大报告存在问题的整改落实和问责情况，也可组织代表开展满意度测评。对国有资产运营中出现的重大问题，要紧盯不放，必要时可以启用询问、质询等刚性监督手段，体现人大监督的严肃性和法定性。同时，要加强对各类国有资产管理绩效的监督，将绩效评价结果作为人大监督国有资产和政府整改问责的重要依据，督促国有资产提升收益率，实现效益最大化。
四、几点体会
（一）坚持党的领导是做好乡镇人大国资监督的根本保证。建立和实施国有资产管理情况报告制度，是以习近平同志为核心的党中央加强人大国有资产监督职能的重要决策部署。人大在推进建立国有资产管理情况报告制度工作中，要旗帜鲜明讲政治，及时向乡镇党委报告工作情况，认真落实党委的决策部署并及时报告落实情况，要把国有资产管理情况报告和监督工作放到全局工作中来谋划和推进，与乡村振兴、基层治理、招商引资、生态保护和民生实事督办等中心工作有效结合起来，切实做到紧扣中心、服务大局，确保党的集中统一领导贯穿于工作的各方面和全过程，最大效能发挥乡镇人大国资监督的作用。
（二）依法依规开展是推进乡镇人大国资监督的基本原则。依照宪法和法律规定，政府代表国家行使国有资产所有权并负有管理职责，人大是代表人民行使监督职权。政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况，就是要把这项创制性的重大改革举措法制化、制度化，实现报告工作和审议监督工作的规范化、程序化。首先，要认真按照中央和省市县委的文件要求，进一步规范政府国有资产管理情况的报告方式、报告内容、报告重点，提高报告质量。其次，虽然目前关于国有资产监督的法律过于笼统，但仍然要坚持“依照法定职责、限于法定范围、遵循法定程序”的原则，严格按照宪法和组织法、监督法、预算法、企业国有资产管理法等法律关于监督职权的规定，依法履行监督职责，确保各项工作在法治轨道上有序开展。
（三）坚持问题导向是提高人大国资管理监督实效的关键。要把发现问题、研究问题、解决问题贯穿于国有资产管理情况监督的全过程。首先，政府要做好自查自纠工作，认真查找、敢于披露国有资产管理中存在的问题，着力解决好当前国有资产底数不够清楚、信息不够公开透明、管理机制不够健全以及国有资产流失、效益发挥不充分等突出问题。其次，人大也要善于发现问题、找准问题，要勇于监督、善于监督，对发现的问题要紧盯不放，持续跟踪，提出改进意见，明确整改要求，监督压力传导给相关方面，转化为整改的动力。同时，认真分析研究问题的关键症结和产生原因，督促政府加强制度建设，建立长效机制，推进国有资产治理体系建设。
（四）坚持探索创新是深化乡镇国资管理监督的重要途径。
经过多年来的探索实践和稳步推进，各地广泛建立国有资产报告制度，中央和省市县级四级人大审查监督工作有序实施，人大和政府沟通机制初步形成，为乡镇人大监督国有资产探索了有效路径。但对乡镇人大来说，这项工作刚刚破题，仍处于探索阶段，对国有资产的了解还不够透彻，国资监管部门的管理机制不够完善、资产运行效率和水平不高，再加上乡镇人大监督力量严重不足，国有资产管理监督仅停留在听取报告层面，国有资产管理监督质效不高。这些问题需要乡镇人大从加强信息沟通、创新方式方法和队伍建设等方面不断探索实践，形成更多的创新实践成果，与顶层设计形成良性互动。
鉴于乡镇人大国有资产监督过程中存在许多困难和问题，即有上下人大共性问题，也有基层人大个性问题；既有顶层设计层面的，也有地方落实层面的；既有政府管理方面的，也有人大监督方面的。针对这些情况，本文虽然从制度建设、信息共享、队伍建设、跟踪问效等方面，对乡镇人大国有资产监督的路径进行了分析和探讨。但也发现，乡镇人大作为最基层的国家政权机关，面对庞杂的国有（集体）资产，即使乡镇人大层面强力推进，国有资产监督的整体效果仍然不会理想，还需要争取党委的更多支持，政府及职能部门的大力配合，才能真正在人大国有资产监督工作中体现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。
