党的二十届三中全会提出，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求，并对健全全过程人民民主制度体系作出全面部署、提出明确要求。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上指出：“我们要围绕发展全过程人民民主，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，为实现新时代新征程党和人民的奋斗目标提供坚实制度保障”。人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体，乡镇人大是践行全过程人民民主的前沿阵地。如何在全过程人民民主视角下，推动乡镇人大工作守正创新，是当前各级人大亟待研究和解决的重要课题。笔者从灌云县乡镇人大工作的实践出发，对加强和改进新形势下乡镇人大工作进行探讨。
一、工作成效及启示
习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“在全面建设社会主义现代化国家新征程上，我们要毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度，加强和改进新时代人大工作。”灌云县现辖12个镇、1个街道，共有镇人大代表1166名。近年来，灌云县人大常委会深入践行全过程人民民主，高度重视乡镇人大工作，坚持抓基层、打基础、促规范，扎实推进乡镇人大工作和建设，推动了基层人大工作高质量发展，全面提升了人大工作整体质效。
启示一：只有坚持党的领导，乡镇人大工作才能高质有效开展。
习近平总书记指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”坚持党的领导是人大工作的首要政治原则，是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求，是推进乡镇人大工作不断发展的根本保证。近年来，灌云县高度重视乡镇人大工作，全面贯彻落实中央人大工作会议精神，及时召开全县人大工作会议，对乡镇人大工作提出具体要求。开展庆祝人民代表大会制度成立70周年系列活动，提升全县人民对人民代表大会制度的情感认同，制度自信。同时，强化考核，将乡镇党委加强对乡镇人大工作的领导纳入党的建设评价体系，将深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、完善和落实党委领导人大工作各项制度、贯彻中央和省市县委关于人大工作部署要求、落实人大领域改革举措以及协调解决人大工作中的重大问题、重要事项等作为考核的重要内容，占比分值达10分。全县各镇党委高度重视人大工作，将人大工作列入重要议事日程，支持人大依法行使职权，主动研究解决人大工作中存在的困难和问题，对乡镇人大行使职权所需的各项经费予以保障，为人大工作的顺利开展提供了必要条件和重要保证。
启示二：只有加强制度建设，乡镇人大工作才能依法规范。
人大工作法律性、程序性、规范性强，只有加强制度建设才能保证乡镇人大依法高效履职。灌云县人大及各镇街人大认真贯彻落实中央和省委《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》文件精神，提请县委出台了《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的实施意见》。灌云县全面贯彻落实《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》，将《条例》纳入党委理论中心组学习内容。灌云县人大常委会组织开展《条例》贯彻落实情况执法检查，印发《乡镇人大工作手册》《乡镇人大年度工作指导意见》，重点明确乡镇人大“2+4”会议，代表视察调研、工作评议、接待联系选民、代表建议办理等工作要求，切实发挥乡镇人大和各级人大代表重要作用。灌云县人大常委会注重加强对乡镇人大工作的指导，建立乡镇人大主席季度例会制度、主任会议成员联系镇人大工作制度，定期交流座谈，指导研判乡镇人大工作形势和任务，交流履职成效，分析存在的问题和困难。通过不断加强和健全制度建设，乡镇人大工作的规范化水平显著提升，全县人大工作合力得到彰显。
启示三：只有加强队伍建设，乡镇人大工作才能充满活力。
乡镇人大工作成效关键看人大干部，工作活力在代表。近年来，中共灌云县委高度重视人大干部的选拔、培养和使用，各镇均设1名人大主席、1名兼职人大副主席、1名人大工作人员，本届以来，镇人大主席共有7人次被提拔重用，另有5 名同志交流到县级机关工作，年龄结构和学历层次也得到优化，目前平均年龄为40周岁，全部是本科以上学历，人大干部力量不断充实，人大干部队伍也更加年轻化、更有活力，镇人大的力量得到了明显加强。灌云县人大常委会始终注重人大代表履职能力建设，通过常态化学习培训，不断提高人大代表的业务能力和履职素养。注重加强代表履职载体建设，各镇均设立1个人大代表之家，5—7个人大代表联络站，同时借助现代化信息技术，创新建立“人大代表履职云平台”，链接全县各镇人大代表之家（站）、驻外代表联络站，形成上下贯通、内外互通的代表履职载体网络，为代表依法履职、密切联系群众提供了平台保障。注重发挥代表主体作用，常态化邀请代表参加视察调研、工作评议等各类履职活动。深入开展“牢记嘱托、感恩奋进”“人大有担当、有事找代表”等活动，畅通代表联系服务群众“最后一公里”，形成群众“有事找代表”的良好氛围，有效激发了代表的履职热情，乡镇人大工作活力得到有力激发。
二、存在问题和不足
近年来，在各级党委、人大常委会的高度重视、大力支持下，灌云乡镇人大工作取得了一定成效，但受基层人员力量、体制机制、能力素质等制约，也还存在一些薄弱环节和短板弱项，主要表现为：
一是依法履职现状与重要政治地位有落差。
习近平总书记指出:“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体，其重要性不言而喻。但是在乡镇层面，仍然存在认为人大工作属于“程序性”“走形式、跑过场”的错误认识。同时，各乡镇人大主席团主席除了承担日常的人大工作外，均分管或承担事信访维稳、安全生产、农业农村、工业经济等政府工作。以灌云县为例，13名镇街人大主席分管信访稳定3人、分管农业农村3人、分管工业经济5人、分管安全生产2人，有的镇人大主席甚至同时分管多项政府工作，导致部分乡镇人大主席普遍把人大工作干成了“副业”，责任感、使命感不足，工作激情缺失，出现“责任田草草了事，承包田风生水起”“种了别人的田，荒了自己的地”的现象，造成基层人大工作履职不到位、不充分，与高质量推动全过程人民民主存在较大差距，与人民代表大会制度的重要政治地位无法匹配。
二是工作质效与法规条例要求有落差。
人大工作属于依法履职，具有很强的法定性、权威性、规范性。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予乡镇人大决定、监督、选举三项权力，以及保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会的决定执行的保证权、决定权以及选举权等14项职权。《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》对乡镇人大工作作出明确规定，对乡镇人民代表大会、乡镇人大主席团、乡镇人大主席副主席、代表资格审查委员会的工作作了具体规范要求。但从乡镇人大工作开展情况看，存在履职规范性不强、履职活动单一、履职质效不明显、代表主体作用发挥不充分等问题。虽然宪法上赋予了人大监督政府的权力，而在实际工作中这一职权行使不到位，在“党委决策，政府执行”的模式中，党委实质上行使了对政府的领导权兼监督权，人大对政府的监督不到位。如《关于健全人大讨论决定重大事项制度、政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》文件精神落实上，乡镇政府重大决策作出前很多事项没有向人大报告；再如，乡镇人大在行使监督权时，往往都是开展视察、调研等活动，约见、专题询问、质询等监督手段运用很少，导致监督手段单一、刚性不足，“一审了之”“一提过之”普遍存在，一些意见建议难落地。
三是工作能力与履职尽责要求有落差。
乡镇人大干部力量配备不强。乡镇人大干部中程序熟、业务精的人大干部占比低，同时乡镇人大干部流动性强也一定程度上制约了人大干部的履职能力。以灌云县为例，13名镇人大主席（工委主任），任期超过2年的仅1人。人大主席团履职乏力缺位。《条例》规定，“乡镇人大主席团一般由七人至十三人组成；乡镇人民代表大会代表名额超过一百名的，主席团人数不超过十五人”。从目前现状看，虽然主席团成员配备人数符合条例要求，但主席团成员均是兼职，履职主要是体现在召开人代会期间和按规定每季度参加一次的主席团会议，对闭会期间主席团承担职责履行较少，且履职的能力水平参差不齐，履职积极性不高，影响了履职成效。代表履职能力参差不齐。当前乡镇人大代表，政治性、代表性毋庸置疑，但履职能力弱，专业素养不足。《代表法》对人大代表的比例构成作出了相关规定，目的是为了最大程度的提高人大代表的全面性，践行最广泛、最真实的全过程人民民主。但在目前的代表结构中，干部代表、村书记代表的比例偏高，导致身份重叠、角色冲突，影响了履职成效。同时，乡镇人大代表队伍，受文化水平等因素的限制，对人大代表的职责、权利和义务了解不透彻，对代表履职方式、程序掌握不清楚。
三、对策与建议
加强和改进乡镇人大工作，是发展和践行全过程人民民主与的现实需要，是推动人民代表大会制度与时俱进、实现中国式现代化的必然要求。
一是处理好“两个关系”，解决“在位不到位”问题。
定位决定方位，定位准确，工作才能不偏离方向。人大工作不同于党委、政府工作，要做到“角色定位不能错，工作方向不能偏，工作要求不能低”，要正确处理好与党委、与政府的关系，在既不越位又不错位的前提下，切实履职，积极作为。一方面要处理好与党委的关系。人大工作是党的工作的重要组成部分，自觉坚持党的全面领导是人大履职的政治前提，也是人大事业蓬勃发展的根本保证。作为乡镇党委，要切实加强对人大工作的领导，要给人大工作指明方向，明确要求。同时，要从政策和制度层面解决好乡镇人大主席中心工作分工多、专职不能专干等问题，让乡镇（街道）人大主席（主任）要把主要时间和精力放在人大工作上，把自己的“责任田”深耕细作。乡镇人大要开展好工作，离不开乡镇党委的领导和支持，要紧紧围绕党委工作大局，始终与党委思想同心、目标同向、行动同步，当好党委的参谋和助手，落实好党委决策部署。要主动积极向党委报告工作，主动听取党委对人大工作的意见和要求，提出切实可行的意见和建议，争取理解和支持。另一方面要处理好与政府的关系。依法履行法定职责、全面提升人大工作水平，是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，也是人大工作的使命所系、责任所在。乡镇人大要消除思想顾虑，大胆开展监督，寓监督于支持之中，做到既不越权，又不失职，既敢于监督，又善于监督，可以通过组织代表开展视察、调查、评议等形式，了解掌握政府各项工作完成情况，指出存在的问题和不足，提出改进推动工作的意见和建议，定期督促，确保落实。作为乡镇政府，要自觉接受乡镇人大监督，定期向人大主席团报告重大事项情况，对人大形成的决议要贯彻执行到位。
二是不断加强队伍建设，解决“能力不过硬”问题。
健全能干善干的队伍是充分发挥镇街人大职能的组织保障，只有配全配强镇街人大干部、选优人大代表，才能保证“有人做事，有合适、高素质的人干成事”。一方面，要加强乡镇人大干部队伍建设。要高度重视乡镇人大主席、兼职副主席和人大秘书队伍建设，把人大干部培养使用纳入干部队伍建设总规划，注重选配政治素质高、工作能力强、干事精神足的优秀年轻干部担任镇人大主席。注重加强基层人大工作者的培养使用，建立完善人大干部合理流动、能进能出的良性循环机制，让人大工作岗位能出成绩、出成果、出人才，真正成为培养锻炼干部的重要平台。另一方面，要科学选优人大代表。人大代表的履职素养关乎人大工作的质效。在入口上，要注重代表能力素质的考量，积极推荐选举对人大工作有热情、有意愿、有能力的人员加入人大代表。注重加强代表履职能力建设，开展针对性强的学习培训活动，组织代表认真学习《监督法》《组织法》《代表法》等代表履职必备的专业知识，全面提升代表的履职素养。积极探索多元的代表履职形式，加强代表履职载体和履职平台建设，坚持“建管用”并重，让“人大代表之家（站）”履职“小窗口”成为代表联系服务群众的“大支点”，发展全过程人民民主的“大平台”。建立代表履职管理制度，完善人大代表评价体系，让评价方式从“软约束”变为“硬杠杠”。
三是坚持守正创新，解决“内涵不丰富”问题。
创新是引领发展的第一动力。基层人大工作者要增强创新发展的意识、勇气和能力。打造“一镇一品”。鼓励、引导乡镇人大将创新理念、创新内容、创新举措融入到日常各项“规定动作”之中，使镇街人大工作有地位、有作为、有特色，激发出蓬勃的生机与活力。坚持典型引路。坚持把培育典型、推广典型作为指导镇街人大工作的重要抓手，指导镇街人大工作典型“从无到有”“从有到优”。及时解决实践中的法律、政策、操作层面的困惑和问题，深入总结提炼试点工作经验，制定出台面上的指导意见，进一步放大典型引领、示范带动作用，实现“满园春色”，努力形成更多具有实效、具有基层人大特色的工作品牌。注重数字赋能。以通过省人大数字人大建设纵向贯通为契机，统筹横向与纵向，加快推进乡镇人大及所建“家站”的纵向贯通。加强统筹建设与使用，丰富使用功能、优化工作流程。增强镇人大干部和人大代表对“数字人大”建设工作重要性的认识，推动基层人大习惯用，引导人大代表、人民群众日常用，通过各方面努力提升数字人大使用效果。
四是强化工作规范，解决“保障不充分”问题。
要结合乡镇人大工作实际，市县人大要制定出台更有指导性、针对性的制度或意见，从乡镇人大主席团工作、代表活动、会议程序、自身建设等方面作出具体要求。指导乡镇人大修订完善工作制度，制定工作职责，使乡镇大工作有遵循、履职有目标、监督有依据、操作有规范。探索在基层人大工作中增加罚则规定，进一步细化执行标准、明确惩戒措施，加强对人大工作的法律保障。要加大对乡镇人大工作经费的保障力度，乡镇不仅要在乡镇财政预算中单列人大经费，而且要真正拨付并保证经费按要求支配使用，同时，探索县级人大加大对乡镇人大组织代表活动的经费支持力度，保障乡镇人大工作正常有效开展。
